RECURSO DE APELACIÓN.
EXPEDIENTE: SUP-RAP-28/2009 Y ACUMULADO.
ACTOR: PARTIDOS DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y DEL TRABAJO
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
TERCERO INTERESADO: TELEVIMEX, S.A. DE C.V.
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS.
SECRETARIOS: RUBÉN JESÚS LARA PATRÓN, JOSÉ EDUARDO VARGAS AGUILAR Y GUSTAVO CÉSAR PALE BERISTAIN.
México, Distrito Federal, a once de marzo de dos mil nueve.
R E S U L T A N D O
I. Antecedentes. De lo expuesto por los apelantes en sus escritos de demanda y de las constancias de autos, se desprende lo siguiente:
a) Mediante acuerdo de nueve de febrero de dos mil nueve, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral ordenó el inicio del procedimiento especial sancionador identificado con el número SCG/PE/CG/009/2009, contra la empresa Televimex S.A. de C.V., concesionaria de las emisoras identificadas con las siglas XEW-TV canal 2 y XHGC-TV canal 5.
b) El once de febrero siguiente, el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión firmaron las “bases de colaboración para promover las mejores condiciones en la administración de los tiempos oficiales del Estado en materia de radio y televisión”.
c) En sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el trece de febrero del año en curso, se aprobó la resolución CG44/2009, relacionada con el procedimiento especial sancionador mencionado en el inciso a) que antecede.
En dicho fallo, el órgano superior de dirección del citado Instituto resolvió sobreseer el procedimiento administrativo sancionador incoado contra la empresa Televimex S.A. de C.V.
II. Recursos de Apelación. Inconformes con la resolución de referencia, el diecisiete de febrero siguiente, los partidos políticos de la Revolución Democrática y del Trabajo, interpusieron las demandas de los recursos de apelación que en esta instancia se resuelven.
III. Tercero interesado. El veintiuno de febrero del año en curso, Luis Alejandro Bustos Olivares, ostentándose como representante legal de Televimex S.A. de C.V. presentó ante la autoridad señalada como responsable, escritos en los que se apersonó como tercero interesado en los medios de impugnación materia de este fallo.
IV. Tramitación. Previo trámite de ley, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los expedientes formados con motivo de los recursos de apelación aludidos, que fueron recibidos en la Oficialía de Partes de este órgano jurisdiccional el veintidós de febrero pasado.
V. Turnos. Recibidas las constancias atinentes, el mismo veintidós de febrero de dos mil nueve, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó integrar y turnar los presentes expedientes al Magistrado José Alejandro Luna Ramos, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Los turnos de mérito se cumplimentaron mediante oficios TEPJF-SGA-348/09 y TEPJF-SGA-349/09, de la misma fecha, suscritos por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.
VI. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado José Alejandro Luna Ramos admitió los medios de impugnación citados y, al no existir diligencias pendientes por realizar, declaró cerrada su instrucción, con lo que quedaron los autos en estado de resolución, y
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes medios impugnativos, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, fracción VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 40, apartado 1, inciso b), y 44, apartado 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de dos recursos de apelación interpuestos por los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo contra una resolución emitida por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral.
SEGUNDO. Acumulación. Este órgano jurisdiccional advierte la existencia de conexidad entre los recursos de apelación SUP-RAP-28/2009 y SUP-RAP-29/2009, promovidos por los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo respectivamente, en virtud que en ambas demandas se controvierte el mismo acto, consistente en la resolución CG44/2009 emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante la cual se sobresee el procedimiento especial sancionador SCG/PE/CG/009/2009 instaurado contra Televimex S.A. de C.V.
Por tanto, con fundamento en los artículos 199, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 y 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; así como en el numeral 73, fracción IX del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral, con la exclusiva finalidad de que sean decididos de manera conjunta, para facilitar su pronta y expedita resolución y evitar la posibilidad de emitir fallos contradictorios, resulta procedente decretar la acumulación del recurso de apelación SUP-RAP-29/2009 al diverso SUP-RAP-28/2009, por ser éste el primero recibido en esta Sala Superior.
En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de este fallo en el expediente SUP-RAP-29/2009.
TERCERO. Causas de improcedencia. El tercero interesado en el presente juicio, aduce en sus escritos de comparecencia que los medios de impugnación intentados deben desecharse de plano al actualizarse diversas causales de improcedencia, mismas que se estudian enseguida.
a) Ausencia de agravios. Refiere, de manera general, que en las demandas presentadas por los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo no existe planteamiento de agravios para esta instancia, y que éstos tampoco pueden desprenderse de los hechos que expone, por lo que a su juicio se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 9, apartado 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Tal alegación debe desestimarse, toda vez que esta Sala Superior ha sostenido que todos los razonamientos y expresiones que tengan la proyección o contenido tendente a controvertir el acto o resolución reclamada, constituyen un principio de agravio, por lo que basta que el actor exprese con claridad la causa de pedir, precisando la lesión o agravio que le causa el acto o resolución impugnado y los motivos que originaron ese agravio, para que, con base en los preceptos jurídicos aplicables se proceda a su estudio.
En el caso, los institutos políticos incoantes, contrario a lo manifestado por el tercero interesado, sí expresan en sus respectivos ocursos los agravios que les causa la resolución aprobada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, tal como se ejemplifica a continuación.
En efecto, el Partido de la Revolución Democrática refiere, entre otras cosas, que la resolución impugnada determina sobreseer el procedimiento sancionador sin la debida fundamentación y motivación; que las referencias que se utilizan en la resolución respecto de criterios emitidos por esta Sala Superior, no resultan aplicables al caso en estudio puesto que son criterios emitidos con anterioridad a la última reforma electoral, siendo que existen criterios novedosos al respecto emitidos por este órgano jurisdiccional; y, que parte de la motivación del fallo reclamado descansa sobre las “Bases de colaboración entre el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión para promover las mejores condiciones en la administración de los tiempos oficiales del Estado en materia de Radio y Televisión”, documento al que, a su juicio, no pueden sujetarse las atribuciones constitucionales y legales del órgano administrativo electoral en lo relativo a la administración de tiempos en los citados medios de comunicación masiva, al tratarse de meras opiniones y pareceres de algunos consejeros electorales y de particulares, como la cámara en comento.
Por su parte, del escrito de demanda presentado por el Partido del Trabajo, también se desprenden los agravios que considera se causan con la emisión de la resolución aludida.
En efecto, el accionante esgrime, por ejemplo, que lo que motivó la modificación de la resolución en la que finalmente se determinó sobreseer la queja en estudio, fue debió a un acuerdo celebrado con los representantes de los concesionarios, mismos que, a su juicio, vulneraron la ley al pretender sustituir el imperio de autoridad administrativa electoral, la cual, desde su perspectiva es la única que puede disponer del tiempo en radio y televisión en proceso electoral; que se vulneran las reglas del debido procedimiento administrativo sancionador, puesto que la autoridad electoral aplica de manera indebida una causal de sobreseimiento no prevista ni en el código ni en la ley que rigen la materia electoral federal; que la valoración de la autoridad, respecto a que no todas las conductas violatorias de la ley implican una intervención y sanción, contraviene la garantía de control de legalidad; y, que el omitir y suspender las investigaciones de posibles omisiones e incumplimiento a la ley por parte de la concesionaria, atenta contra los principios rectores de la actuación de las autoridades electorales.
Como puede constatarse, los enjuiciantes realizan una serie de alegatos con los cuales pretende controvertir la resolución reclamada, lo cual es más que suficiente para tener identificada la causa de pedir, resultando parte del estudio de fondo el determinar si le asiste o no la razón en cuanto a lo manifestado por dichos partidos.
b) Falta de personería. Manifiesta que en ambos medios de impugnación, quiénes suscribieron las respectivas demandas en representación de los institutos políticos promoventes, no acompañaron el documento para acreditar la personería y únicamente señalaron que la misma estaba reconocida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por lo que concluye que en ambos casos se incumple con los extremos previstos en el artículo 9, apartado 1, inciso c) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
No ha lugar a acoger lo manifestado como se verá a continuación.
Si bien es cierto que el artículo 9, apartado 1, inciso c) de la ley en cita, establece como uno de los requisitos que deben cumplirse en la presentación de los medios de impugnación, el acompañar el o los documentos que sean necesarios para acreditar la personería del promovente, no menos cierto es que el propio ordenamiento jurídico, en su artículo 19, apartado 1, inciso b), faculta al juzgador a deducir ésta de los elementos que obran en el sumario, o incluso de requerirlos, cuando el promovente incumpla con el requisito de merito.
Por tanto, contrario a lo solicitado por el tercero interesado, el hecho de no haber acompañando documento para acreditar la personería al escrito de demanda, per se, no da lugar al desechamiento de plano de la misma, pues la propia legislación obliga al juzgador a deducirla de los demás elementos que obran en autos, o bien, a efectuar un requerimiento.
Ahora bien, en el caso del Partido del Trabajo, obra en autos el original de la certificación expedida por el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, que acredita a Pedro Vázquez González, signante de la demanda de recurso de apelación, como representante propietario de dicho instituto político ante el citado órgano superior de dirección, expedida el veinticinco de noviembre de dos mil ocho. Además de lo anterior, la responsable al rendir su informe circunstanciado le reconoce tal carácter.
Igual sucede con Rafael Hernández Estrada, quien promueve el recurso de apelación ostentándose como representante del Partido de la Revolución Democrática, personalidad que le es reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado y que es robustecida con la lectura de la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión extraordinaria del máximo órgano de dirección del referido Instituto, celebrada el trece de febrero de dos mil nueve, donde a fojas treinta y uno, sesenta y dos, sesenta y tres y noventa, se desprenden las intervenciones de Rafael Hernández como representante del citado instituto político.
Con lo anterior, queda de manifiesto que en ambos casos, en autos obran documentos suficientes para tener por acreditada la personería de Pedro Vázquez González y de Rafael Hernández Estrada como representantes propietarios del Partido del Trabajo y de la Revolución Democrática, respectivamente, en términos del referido artículo 19, apartado 1, inciso b), por lo que, como se adelantó, no se actualiza la causa de improcedencia en estudio.
c) Falta de interés jurídico. Al respecto, se aduce que los recursos de apelación en estudio deben ser sobreseídos por improcedentes al actualizarse la hipótesis prevista en el inciso b), apartado 1, del artículo 10 e inciso c) del artículo 11 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que los institutos políticos incoantes no demuestran de manera alguna su interés o afectación con la resolución impugnada, además de que son omisos al señalar y acreditar en que manera se afecta su esfera jurídica con al emisión de dicho fallo, ciñéndose únicamente a realizar meras manifestaciones unilaterales basadas en simples afirmaciones omitiendo acreditar la infracción de algún derecho sustancial, la aplicación indebida de la ley de la materia, o la omisión de aplicar la norma que rige el caso.
Tampoco le asiste la razón al tercero interesado en cuanto a la causa de improcedencia invocada en razón de lo siguiente.
La pretensión de los apelantes consiste en someter a control constitucional y legal, en defensa de los intereses de la colectividad, una resolución emitida por el máximo órgano de dirección del Instituto Federal Electoral.
Al respecto, ha sido criterio reiterado de la Sala Superior, que los partidos políticos tienen interés legítimo para impugnar actos o resoluciones de los órganos del Instituto Federal Electoral, que por su naturaleza y consecuencias pudieran trascender al desarrollo del proceso electoral o afectar los principios que lo rigen, en atención a las siguientes razones:
1. La certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad son principios rectores de la función electoral.
2. Los partidos políticos nacionales son entidades de interés público que tienen entre sus funciones la de participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral.
3. Los órganos de vigilancia del Instituto Federal Electoral se integran mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales.
4. Una de las finalidades primordiales del sistema de medios de impugnación en materia electoral es garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se ajusten a los principios de constitucionalidad y legalidad.
5. Los partidos políticos nacionales tienen legitimación preponderante para impugnar los actos o resoluciones de las autoridades electorales cuando consideren que no se ajustaron a los principios de constitucionalidad y legalidad.
Como puede observarse, por un lado, los partidos políticos tienen interés jurídico cuando defienden sus propios derechos.
Por otra parte, los partidos políticos tienen interés legítimo cuando, en acción tuitiva defienden derechos difusos, sea porque los actos impugnados estén directamente relacionados con la preparación de las elecciones, o bien, cuando por su naturaleza y consecuencias pudieran trascender al desarrollo del proceso electoral o afectar los principios que lo rigen.
Resultan aplicables las jurisprudencias publicadas bajo los rubros: "ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR" y "PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES", consultables en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Tomo Jurisprudencia, páginas 6 a 8, y 215 a 217, respectivamente.
De acuerdo a lo expuesto, es dable estimar que en la especie los partidos recurrentes, contrario a lo manifestado por el tercero interesado, cuentan con interés jurídico para interponer los presentes recursos de apelación contra una resolución emitida por la autoridad administrativa electoral, que regula aspectos relacionados con el proceso electoral federal 2008-2009, razón por la cual se colma el requisito legal en examen.
CUARTO. El acuerdo impugnado, es del tenor siguiente:
“…CONSIDERANDO
1.- Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral es competente para resolver el presente asunto, en términos de lo dispuesto en los artículos 118, párrafo 1, incisos h) y w); 356 y 366 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente, los cuales prevén que dicho órgano cuenta con facultades para vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, así como los sujetos a que se refiere el artículo 341 del mismo ordenamiento, se desarrollen con apego a la normatividad electoral y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; asimismo, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, a través del procedimiento que sustancia el Secretario del Consejo General y el proyecto de resolución que analiza y valora la Comisión de Quejas y Denuncias.
2.- Que por tratarse de una cuestión de orden público y en virtud de que los artículos 363, párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en relación con el 31, párrafo 1 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral establecen que las causales de improcedencia que produzcan el desechamiento o sobreseimiento de la queja deberán ser examinadas de oficio, procede entrar a su estudio para determinar si en el presente caso se actualiza alguna de ellas, pues de ser así deberá decretarse el sobreseimiento de la queja que nos ocupa, al existir un obstáculo que impide la válida constitución del proceso e imposibilita un pronunciamiento sobre la controversia planteada.
De este modo, en consideración de esta autoridad, el presente asunto debe sobreseerse, por los siguientes razonamientos:
El artículo 32, párrafo primero del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, dispone:
“art. 32.- Procederá el sobreseimiento de la queja o denuncia, cuando:
a) Habiendo sido admitida la queja, sobrevenga alguna de las causales de improcedencia en términos del artículo 30 del presente Reglamento,
b) El denunciado sea un partido político que, con posterioridad a la admisión de la queja o denuncia haya pedido su registro; y
c) El denunciante presente escrito de desistimiento, siempre y cuando lo exhiba antes de la aprobación del proyecto de la resolución por parte de la Secretaría y que a juicio de la misma, o por el avance de la investigación, no se trate de la imputación de hechos graves, ni se vulneren los principios rectores de la función electoral. La Secretaría notificará a las partes sobre la aceptación o no del desistimiento a la brevedad posible.
d) Que la queja respectiva haya quedado sin materia.”
De conformidad con la disposición normativa antes señalada, un procedimiento en trámite ante la autoridad administrativa electoral debe sobreseerse cuando se agota su materia. Es decir, cuando la litis sobre la que verse no exista más.
Al respecto, debe recordarse que el presente procedimiento se inició con base en el oficio identificado con el número STCRT/0017/2009 suscrito por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, y por medio del cual expresó al Representante Legal de Televimex, S.A de C.V., lo que a continuación se transcribe:
“Ahora bien, a pesar de que el Instituto Federal Electoral le distribuyó tanto los materiales como los pautados correspondientes para la transmisión de los promocionales de los partidos políticos durante el periodo de precampañas federales, se ha advertido que durante el periodo que va del 31 de enero al 1º de febrero del año en curso, la emisora a la cual representa al parecer omitió transmitir los promocionales a que constitucional y legalmente tienen derecho los partidos políticos, conforme a los términos señalados en las disposiciones citadas anteriormente, tal y como se señala en seguida.
a) Se identificó que se transmite en un solo bloque, por hora de transmisión, la totalidad de promocionales pautados en dicho lapso.
b) Al inicio y a la conclusión de la difusión de dicho bloque, se insertan sendas cortinillas de aproximadamente 9 y 5 segundos de duración, respectivamente, con mensajes que anuncian el comienzo y fin del bloque.
c) Los bloques se transmiten justo en el cambio de hora y de forma sincronizada.”
Efectivamente, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos notificó al concesionario que había dejado de transmitir los promocionales correspondientes a partidos políticos y al Instituto Federal Electoral en una forma “anormal” o “atípica”. Es decir, integrando un solo bloque por hora de transmisión en forma sincronizada.
En este mismo orden de ideas, en el oficio identificado con el número DEPPP/CRT/0707/2009, dirigido al Secretario Ejecutivo del Instituto y suscrito por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, se solicitó de manera expresa lo siguiente:
“En atención a los hechos y consideraciones de derecho expuestos, se da la vista a que alude el artículo 59 del Reglamento de Radio y Televisión en materia electoral, a efecto de que se inicie el procedimiento sancionador respectivo y se determine lo que en derecho corresponda, respecto de los hechos señalados en el cuerpo del presente escrito, imputados a Televisión Azteca, S.A. de C.V., con motivo de la forma en que se transmitieron los promocionales en materia electoral que esta autoridad electoral autorizó para la transmisión correspondiente al periodo de precampaña del proceso electoral federal 2008-2009”.
El citado oficio, también consigna los párrafos siguientes:
“En consecuencia, toda vez que los concesionarios no transmitieron los promocionales que le fueron notificados por el Instituto, en la forma que prevé la pauta (distribución de mensajes a lo largo de cada hora señalada en el orden especificado), conforme a la cual los seis mensajes que corresponden a los tres minutos que deben de transmitir en cada hora de transmisión, tienen una consecución exacta y prevista para ser distribuidos, respetando el orden previamente establecido, incurren en una alteración del orden de transmisión….
Así pues, con base en los argumentos antes expuestos, puede concluirse que las conductas descritas presuntamente actualizan el supuesto previsto en el artículo 350, párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.”
“El conjunto de conductas descritas implica la manipulación de la transmisión y del contexto de los mensajes y, con ello, altera o distorsiona el sentido original de los mismos, toda vez que obstaculizaron que la propaganda electoral cumpla con finalidades como son, por ejemplo, promover el voto (en el caso de la autoridad electoral) o la obtención del voto (por lo que respecta a los partidos políticos).
Por lo anterior, las conductas descritas presumiblemente actualizan el supuesto previsto en el artículo 350, párrafo 1, inciso d) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.”
“En efecto, la necesidad de que los concesionarios generen condiciones que propicien la armonía entre las transmisiones de la publicidad comercial y la propaganda de los partidos políticos y de las autoridades electorales, se vuelve fundamental si se considera los fines que persiguen cada uno de ellos. En ese sentido, si bien la transmisión de publicidad comercial satisface legítimos intereses particulares, lo cierto es que los promocionales de carácter electoral persiguen la consecución de fines de interés público y de desarrollo social como lo es el desarrollo democrático de nuestra sociedad.
Sin embargo, al transmitir los promocionales de los partidos políticos anteponiéndoles una cortinilla, agrupándolos de manera continua e interrumpiendo la transmisión de otros elementos de la programación general se está dejando de observar el citado principio.
Lo anterior es así, toda vez que mediante dicha conducta, se superponen dos elementos de la programación general, los tiempos del Estado y los programas culturales, deportivos y de entretenimiento, lo cual desarmoniza las transmisiones de tales elementos en perjuicio de los fines que persiguen los mismos. Por el contrario, dicha situación no acontece con los tiempos comerciales, cuya transmisión se ve beneficiada a través de la superposición de los anteriores elementos”.
Puede entonces afirmarse que el presente procedimiento administrativo se generó, toda vez que en opinión de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos la conducta de los concesionarios presumiblemente actualizaba violaciones al artículo 350, incisos c), d) y e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en tanto que incumplió de manera injustificada, su obligación de transmitir los mensajes de los partidos políticos y de las autoridades electorales, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto, manipuló propaganda electoral con el fin de alterar o distorsionar su sentido original e incumplió con otras disposiciones del Código de la materia.
Al respecto, debe estimarse que todo procedimiento de naturaleza administrativa posee dos objetivos: Primero, una finalidad preventiva o correctiva y segundo, una finalidad sancionatoria o disuasiva.
Es decir, pretende que ante el surgimiento de una conducta ilícita que altera la normal vigencia de derechos, se vuelva al Estado de orden primigenio, y además, propone imponer un castigo al infractor de dicho orden a efecto de que no vuelva a incurrir en la conducta ilícita.
Este razonamiento fue empleado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la sentencia identificada con el número SUP-RAP-017/2006, mediante la cual originó el procedimiento especializado sancionador, que constituye el antecedente del procedimiento especial sancionador que actualmente prevé el Código electoral y que tuvo por objeto cesar la transmisión de promocionales que se estimaba violatorios del orden jurídico electoral.
En el fallo citado, la Sala Superior resolvió expresamente:
“En cuanto al procedimiento especializado que debe instrumentarse a efecto de decidir en relación con las pretensiones planteadas por los denunciantes o quejosos, distintas de las relacionadas con el procedimiento sancionador, esta Sala Superior considera que aquel procedimiento debe ser similar al previsto para la imposición de sanciones en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en virtud de que en este procedimiento se cumple con los requisitos necesarios para respetar la garantía de audiencia.
Sin embargo, tal procedimiento no puede ser idéntico al procedimiento administrativo sancionador, en virtud de que, como ya quedó establecido, la pretensión inmediata de la coalición actora no consiste en la imposición de una sanción a la diversa coalición denunciada sino que tal pretensión radica en que se ordene a esta última que retire ciertos promocionales que transmite en radio, televisión e Internet, lo que implica que si bien el procedimiento que al efecto se establezca debe ser similar al previsto en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales debe ser más expedito, sin dejar de estar revestido de las formalidades esenciales del procedimiento, sobre todo porque el eventual ejercicio de una atribución de la autoridad electoral, como se señaló, tendría una finalidad preventiva y correctiva, a efecto de lograr una efectiva protección del bien jurídico tutelado (por ejemplo, los principios constitucionales que debe cumplir toda elección para ser considerada válida)…”
En esta tesitura, debe atenderse al hecho de que con fecha 11 de febrero del año en curso, el Instituto Federal Electoral suscribió con la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) a la cual pertenece el concesionario Televimex, S.A de C.V., el documento titulado Bases de Colaboración entre el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión para promover las mejores condiciones en la administración de los tiempos oficiales del Estado en Materia de Radio y Televisión.
El citado documento, dispone en sus puntos 1, 2, 4 y 5 expresamente:
“1. La Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión se compromete a respaldar, apoyar y acompañar al Instituto Federal Electoral en el cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales y legales, así como a generar las condiciones propicias para el adecuado acceso de los partidos políticos y del propio Instituto a los tiempos de radio y televisión. Los agremiados de la Cámara procurarán no agrupar los promocionales en un solo corte.
La Cámara se compromete a promover las actividades y fines del Instituto Federal Electoral y de los partidos políticos, durante el proceso electoral 2008-2009, en el marco constitucional y legal vigente.
Asimismo, la Cámara apoyará al Instituto Federal Electoral en la administración de los tiempos de radio y televisión destinados a procesos electorales locales.
2. En aras de garantizar que la administración de los tiempos oficiales destinados al Instituto Federal Electoral cumpla con los objetivos para los cuales fueron establecidos en la ley, y con el propósito de mejorar la eficacia comunicativa y la incidencia social de los mensajes, el Instituto Federal Electoral ejercerá, con la permanente colaboración de la Cámara, y/o de sus agremiados, los tiempos que constitucional y legalmente le correspondan, a través de la transmisión de promocionales y/o de otros contenidos y productos comunicacionales.
En el caso del uso de los tiempos correspondientes a los Partidos Políticos, el Instituto Federal Electoral establecerá una mesa de trabajo con la Cámara y/o sus agremiados y los propios Partidos Políticos para eficientar el uso de dicha prerrogativa.
La Cámara coadyuvará con el Instituto Federal Electoral en la difusión e instrumentación de campañas de promoción del voto, de participación ciudadana, de capacitación electoral, de promoción política de la mujer y demás actividades relacionadas con los procesos electorales.
4.- El Instituto Federal Electoral emitirá criterios para evitar la interrupción de la transmisión de eventos deportivos, culturales o religiosos que por su propia naturaleza exijan continuidad en su transmisión, o bien, aquellos que por su carácter extraordinario y/o imprevisto requieran de continuidad. En particular, el Instituto propondrá un rango de cumplimiento de hasta treinta minutos con respecto al inicio y fin del horario en el que dicho evento se transmita.
5.- El Instituto Federal Electoral expedirá criterios sobre la forma en que las redes nacionales de radio y televisión difundan, de manera preponderante, los contenidos de la pauta nacional, tomando en consideración la viabilidad técnica y operativa de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Dichos criterios regularán los casos en que estaciones y canales integrantes de una red nacional difundan programación local, a fin de que los contenidos relacionados con los procesos electorales locales se difundan en proporción al tiempo destinado a la programación local”.
De la lectura de los párrafos antes citados, se deduce que el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, celebraron un acuerdo de voluntades por medio del cual los concesionarios asumieron la obligación de no agrupar promocionales en un solo corte. Es decir, no transmitir los mensajes correspondientes a los partidos políticos y a las autoridades electorales en un solo bloque por hora de transmisión.
Asimismo, los concesionarios adscritos a la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión se obligan a colaborar con el Instituto Federal Electoral con el objeto de que la transmisión de promocionales cumpla con sus objetivos legales.
En este tenor, debe atenderse también al hecho de que con inmediata posterioridad a la celebración del acuerdo antes señalado, de manera tal que la situación denunciada por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos como presumiblemente violatoria de la normatividad electoral federal, ha cesado al momento de emitirse la presente resolución.
Este suceso reviste la naturaleza de hecho notorio y por dicha razón no es objeto de prueba, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en su artículo 15, párrafo 1 que ordena:
“art. 15.- Son objeto de prueba los hechos controvertibles. No lo será el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos”.
Bajo esta lógica, se actualiza el supuesto previsto por el artículo 32, párrafo primero del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, toda vez que el presente litigio ha quedado sin materia, en tanto que las partes del mismo han celebrado un acto mediante el cual ha cesado de inmediato la conducta posiblemente violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Al respecto, resulta aplicable el razonamiento contenido en la tesis emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con el rubro: IMPROCEDENCIA. EL MERO HECHO DE QUEDAR SIN MATERIA EL PROCEDIMIENTO ACTUALIZA LA CAUSAL RESPECTIVA., que explica:
“El artículo 11, apartado 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, contiene implícita una causa de improcedencia de los medios de impugnación electorales, que se actualiza cuando uno de ellos queda totalmente sin materia. El artículo establece que procede el sobreseimiento cuando la autoridad responsable del acto o resolución impugnado lo modifique o revoque de tal manera que quede totalmente sin materia el medio de impugnación respectivo, antes de que se dicte resolución o sentencia. Conforme a la interpretación literal del precepto, la causa de improcedencia se compone, a primera vista, de dos elementos: a) que la autoridad responsable del acto o resolución impugnado lo modifique o revoque, y b) que tal decisión deje totalmente sin materia el juicio o recurso, antes de que se dicte resolución o sentencia. Sin embargo, sólo el segundo elemento es determinante y definitorio, ya que el primero es instrumental y el otro sustancial; es decir, lo que produce en realidad la improcedencia radica en que quede totalmente sin materia el proceso, en tanto que la revocación o modificación es el instrumento para llegar a tal situación. Ciertamente, el proceso jurisdiccional contencioso tiene por objeto resolver una controversia mediante una sentencia que emita un órgano imparcial e independiente, dotado de jurisdicción, que resulta vinculatoria para las partes. El presupuesto indispensable para todo proceso jurisdiccional contencioso está constituido por la existencia y subsistencia de un litigio entre partes, que en la definición de Carnelutti es el conflicto de intereses calificado por la pretensión de uno de los interesados y la resistencia del otro, toda vez que esta oposición de intereses es lo que constituye la materia del proceso. Al ser así las cosas, cuando cesa, desaparece o se extingue el litigio, por el surgimiento de una solución autocompositiva o porque deja de existir la pretensión o la resistencia, la controversia queda sin materia, y por tanto ya no tiene objeto alguno continuar con el procedimiento de instrucción y preparación de la sentencia y el dictado mismo de ésta, ante lo cual procede darlo por concluido sin entrar al fondo de los intereses litigiosos, mediante una resolución de desechamiento, cuando esa situación se presenta antes de la admisión de la demanda, o de sobreseimiento si ocurre después. Como se ve, la razón de ser de la causa de improcedencia en comento se localiza precisamente en que al faltar la materia del proceso se vuelve ociosa y completamente innecesaria su continuación. Ahora bien, aunque en los juicios y recursos que en materia electoral se siguen contra actos de las autoridades correspondientes, la forma normal y ordinaria de que un proceso quede sin materia consiste en la mencionada por el legislador, que es la revocación o modificación del acto impugnado, esto no implica que sea éste el único modo, de manera que cuando se produzca el mismo efecto de dejar totalmente sin materia el proceso, como producto de un medio distinto, también se actualiza la causa de improcedencia en comento”.
De conformidad con el criterio antes citado, un proceso jurisdiccional contencioso no puede existir cuando falta un litigio entre las partes, entendido como una oposición de intereses que vulnera disposiciones normativas. Cuando cesa el litigio, el proceso queda sin materia y en consecuencia, se actualiza el sobreseimiento.
En el presente caso, tal y como se señaló en párrafos anteriores, la conducta posiblemente violatoria de disposiciones previstas por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales ha cesado al momento de emitirse la presente resolución y bajo esta lógica, ha lugar a decretar el sobreseimiento del asunto.
3.- Que la conclusión a la que se arribó en el CONSIDERANDO anterior es fortalecida al estimar mutatis mutandi la tesis de rubro NORMATIVA PARTIDARIA. SU VIOLACIÓN NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN., emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y que aclara:
“Debe tenerse presente que para la tipificación de una falta o infracción administrativa-electoral, primordialmente, se considera su relevancia en el orden jurídico, atendiendo a la gravedad de la conducta y los bienes jurídicos que ésta efectivamente afecte o lesione, de tal manera que si el quebranto jurídico es mínimo o irrelevante, o bien, no lesiona los bienes jurídicos que se tutelan, no se debe sancionar al sujeto. Lo anterior resulta lógico en la medida en que las técnicas represoras o sancionadoras (penales o administrativas) tienen como objetivo primordial la protección de bienes jurídicos esenciales o importantes para la convivencia humana. Así, se reconoce que dichos sistemas punitivos son un recurso de ultima ratio (principio de intervención mínima), ya que involucran sanciones privativas de derechos (en la especie, los que se reconocen en el régimen jurídico electoral), por lo cual, antes de acudir al expediente sancionador, se deben agotar otros medios jurídicos con consecuencias o efectos menos drásticos o graves (principio de subsidiariedad), como ocurre con las vías internas partidarias o los procesos jurisdiccionales con los que se pueda modificar, anular o revocar el acto partidario irregular. Además, el procedimiento administrativo sancionador, como especie del ius puniendi, debe tener un carácter garantista y, como se adelantó, un carácter mínimo (derivado del postulado del intervencionismo mínimo), en virtud de que el garantismo en esta materia no sólo comprende el acceso a la jurisdicción y, en particular, el derecho a interponer los medios de impugnación con todas las garantías procesales previstas constitucionalmente, en conformidad con lo establecido en los artículos 17, en relación con el 14 y 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino también ciertas limitaciones a la potestad punitiva del Estado y, en particular, a la potestad sancionadora de la administración, como sería el principio de necesidad [nulla lex (poenalis) sine necessitate], consistente en que la intervención punitiva del Estado constituye un recurso último que no debe utilizarse para sancionar infracciones fútiles o vanas, sino sólo aquellos comportamientos realmente lesivos que dañen el tejido social (principio de lesividad u ofensividad del hecho). En efecto, la responsabilidad administrativa corresponde al derecho administrativo sancionador, una especie del ius puniendi, y consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, por lo que no puede dársele un carácter objetivo exclusivamente, en que tomen en cuenta únicamente los hechos y consecuencias materiales y los efectos perniciosos de las faltas cometidas, sino también se debe considerar la conducta y la situación del infractor en la comisión de la falta (imputación subjetiva). Esto sirve de base para una interpretación sistemática y funcional del artículo 270, párrafo 5, en relación con el 39, 269 y demás disposiciones aplicables, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual conduce a establecer que la referencia a las circunstancias sujetas a consideración del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para fijar la sanción que corresponda al partido político por la infracción cometida, comprende tanto a las de carácter objetivo (la gravedad de los hechos y sus consecuencias, el tiempo, modo y lugar de ejecución), como a las subjetivas (el enlace personal o subjetivo entre el autor y su acción, verbigracia, el grado de intencionalidad o negligencia y la reincidencia) que rodean a la contravención de la norma administrativa. En este sentido, la normativa invocada permite concluir que el legislador ordinario no optó por determinar en la ley, pormenorizada y casuísticamente, todas y cada una de las condiciones del ejercicio de la potestad sancionadora conferida al órgano administrativo correspondiente; por el contrario, el mencionado legislador estableció en la ley las condiciones genéricas para el ejercicio de la potestad de mérito y remitió el resto de dichas condiciones a la estimación del Consejo General, sobre todo por lo que hace a la consideración de las circunstancias del caso y la gravedad de la falta. Por el contrario, no se debe sancionar al partido político si la conducta desplegada corresponde, en forma exclusiva, al ámbito interno o capacidad autorganizativa de dicho instituto político, o bien, involucra una decisión que atañe a su libre voluntad, como ocurre cuando se trata de la determinación del contenido o aplicación de decisiones políticas o ideológicas que estén vinculadas, por ejemplo, con la declaración de principios o el programa de acción, siempre y cuando la referida conducta no afecte algún derecho fundamental de los ciudadanos ni viole alguna norma de orden público. Asimismo, algunas otras conductas no necesariamente tienen la entidad suficiente para afectar dichos bienes jurídicos, como por ejemplo cuando se trata de las violaciones a la normativa partidaria en materia de medios y procedimientos de defensa, sin que se afecten los derechos del militante. En el sistema jurídico federal electoral, no todas las irregularidades procesales que cometan los órganos intrapartidarios dan lugar a la aplicación de una sanción, ya que sólo lo serán aquellas que tengan la magnitud suficiente y trasciendan al resultado final de la resolución respectiva, atendiendo a los principios jurídicos de intervención mínima y de subsidiariedad, ya que no siendo así dichas irregularidades en materia procesal electoral pueden ser controlables tanto por instancias internas del partido actor, como por instancias externas ante los tribunales competentes”.
Efectivamente, de conformidad con la tesis antes transcrita, los sistemas punitivos constituyen una ultima ratio en aplicación al principio de intervención mínima y por lo tanto, los órganos del Estado deben de sancionar aquellas conductas que efectivamente lesionen el bien jurídicamente protegido. Adicionalmente, el Consejo General posee la potestad para determinar las medidas correspondientes, en atención a las circunstancias y la gravedad de la falta.
Según el principio de intervención mínima, el Derecho sancionador debe ser el último recurso de la política social del Estado para la protección de los bienes jurídicos más importantes frente a los ataques más graves que puedan sufrir. La intervención de elementos sancionadores en la vida social debe reducirse a lo mínimo posible.
Asimismo, según el principio de subsidiariedad el derecho sancionador ha de ser la última ratio, el último recurso a utilizar a falta de otros menos lesivos.
Ambos postulados integran el llamado principio de intervención mínima, conforme al cual, que el derecho electoral tenga como propósito proteger determinados bienes jurídicos no significa que todo bien jurídico haya de ser protegido por medios sancionatorios, ni tampoco que todo ataque a los bienes jurídicos tutelados deban de terminar en la intervención coactiva de la autoridad administrativa electoral.
En este orden de ideas y toda vez que con posterioridad al acuerdo de voluntades suscrito entre el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, a la que está adscrito el concesionario, ha cesado la conducta que pudiera estimarse violatoria del artículo 350 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no ha lugar a que el Consejo General imponga una sanción sino que estime que ha cesado el litigio por haber quedado sin materia.
4.- Que en atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, párrafos 1 y 2; 109, párrafo 1 y 370, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 118, párrafo 1, incisos h), w) y z) del ordenamiento legal en cita, este Consejo General emite la siguiente:
RESOLUCIÓN
PRIMERO.- Se sobresee el procedimiento administrativo sancionador ordinario instaurado en contra de Televimex, S.A. de C.V., por hechos que constituyen probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/ PE/CG/009/2009.
SEGUNDO.- Notifíquese la presente Resolución.
TERCERO.- En su oportunidad, archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido…”
QUINTO. En sus demandas, los partidos políticos recurrentes expresan lo siguiente:
El Partido de la Revolución Democrática manifiesta que:
“…AGRAVIOS
PRIMERO
ORIGEN DEL AGRAVIO.- Lo son los considerandos 2 y 3 así como los puntos resolutivos tercero de la resolución que se impugna, en los cuales determina sobreseer el procedimiento administrativo especial sancionador con el número de expediente: SCG/PE/CG/09/2009 instaurado en contra de Televimex S. A. de C. V, por lo que hace a las posibles violaciones al artículo 350, párrafo 1, incisos c), d) y e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por considerar de manera ilegal, sin la debida motivación y fundamentación que la queja quedó sin materia.
PRECEPTOS JURÍDICOS VIOLADOS.- Lo son los artículo 14, 16, 41, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1; 3, párrafos 1 y 2; 105, párrafos 1, inciso h) y 2; 106, párrafo 1; 350, párrafo 1, inciso b); del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente; 32 inciso d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- La resolución que se impugna viola en perjuicio del Partido Político que represento y del interés publico, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que se citan como violadas, en virtud del ilegal sobreseimiento del procedimiento disciplinario sancionador instaurado por infracciones a las normas electorales por parte de Televimex S. A. de C. V, cometidas los días 31 de enero y 10 de febrero de 2009.
En efecto el Consejo General del Instituto Federal Electoral señalado como autoridad responsable viola los preceptos legales y constitucionales que regulan el debido procedimiento, inobservando asimismo los principios rectores que esta obligado a observar en su actuación y desempeño, ello, al determinar sin la debida motivación y fundamentación sobreseer el citado procedimiento disciplinario sancionador, por el supuesto previsto en el artículo 32, párrafo primero inciso d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, supuestamente por haber quedado sin materia la queja respectiva.
Tal determinación de la autoridad responsable carece de motivación en virtud de que las consideraciones en que se apoya el sentido de la resolución resultan infundadas por una parte y por otra, inaplicables, como se explica a continuación:
La responsable en sus considerandos 2 y 3 de la resolución que se impugna determina el sobreseimiento por posibles violaciones al artículo 350 párrafo I del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales apoyándose para ello en el artículo 32 inciso d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, señalando que un procedimiento debe sobreseerse cuando se agota su materia, aduciendo la desaparición del punto de litigio.
Asimismo, la responsable realiza una serie de consideraciones sobre el procedimiento especial sancionador destacando su característica preventiva y provisional, la cual contrariamente a lo estimado por la responsable estriba en las posibles medidas precautorias del mismo, confundiendo la responsable tal característica como la única de este procedimiento disciplinario sancionador; así también la responsable señala que el objetivo de este tipo de procedimiento es lograr que la conducta cese y restablecer las cosas al orden en que se encontraban, sin embargo en el procedimiento particular tal aspecto no se actualiza porque la materia del mismo son posibles infracciones cometidas los días 31 de enero y 1 de febrero, ambos del 2009, por lo que los elementos aducidos por la responsable no forman parte de este procedimiento disciplinario sancionador, en virtud que la materia del mismo es determinar las posibles responsabilidades acontecidas en un tiempo determinado, por lo que el elemento propio de las medidas cautelares no formo parte de la resolución que se impugna.
Las referencias que la responsable realiza respecto a diversas resoluciones de esta Sala Superior son anteriores a la reforma del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de enero de 1998, que reguló de manera particular el procedimiento especial sancionador, por lo que, dichos criterios no resultan aplicables en el caso concreto siendo que ésta Sala Superior ha emitido criterios más recientes sobre la naturaleza y los fines de dicho procedimiento especial en lo que se determinan las partes del mismo en medidas precautorias para hacer cesar las posibles infracciones a las normas electorales y asimismo su característica de expedites para determinar en definitiva las posibles responsabilidades y las sanciones que resulten aplicables, cuenta de ello da la resolución emitida en el expediente del recurso de apelación SUP-RAP-212/2008, resuelto el 20 de noviembre de 2008 en el que se distinguen los dos distintos efectos que tiene el procedimiento especial sancionador, por un lado, el de suspender de manera inmediata las transmisiones y, por el otro, el de aplicar sanciones por conductas contrarias al código, en los términos siguientes:
Habiendo quedado definida la competencia y vía en la cual debe conocer el Instituto Federal Electoral, de aquellas conductas que entrañen violaciones de la naturaleza apuntada, lo conducente es ocuparnos de la diversa causa en que se apoyó el acuerdo impugnado.
Del examen de la resolución controvertida, se advierte que el Secretario del Consejo General estimó que en el caso, se actualizaba la hipótesis de desechamiento contenida en el artículo 368, párrafo 5, inciso d) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez los hechos denunciados se habían consumado de modo irreparable, en atención a que el periodo para la generación de actos proselitistas había concluido, en virtud de que la celebración de la jornada electoral en el Estado de Guerrero, tuvo verificativo el cinco de octubre del año en curso, y la denuncia fue recibida por esa autoridad el día siguiente; por tanto, como la finalidad de la denuncia era el cese de la transmisión del promocional ya no existía la posibilidad de dictar esa orden.
En relación al tópico en estudio, asiste la razón al recurrente cuando sostiene que la responsable confunde las medidas cautelares solicitadas, con la conducta ilícita denunciada.
Lo anterior, porque las medidas precautorias pedidas a la autoridad, tenían por objeto que durante la tramitación del procedimiento especial sancionador, se ordenara a priori, la suspensión de la transmisión en radio y televisión del promocional denunciado, a efecto de hacer cesar su difusión, especialmente el día de la jornada electoral celebrada en el Estado de Guerrero.
En cambio, la denuncia de la conducta ilícita denunciada, consistente en la presunta violación a la prohibición que tienen los terceros de contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, se encuentra dirigida a que la autoridad electoral administrativa federal imponga la sanción correspondiente, por la transgresión a las normas que regulan la propaganda política o electoral difundida en radio y televisión.
Cierto, las disposiciones que regulan el procedimiento especial sancionador permiten advertir que éste se encuentra previsto para determinar la posible responsabilidad del denunciado e imponer las sanciones que de ser el caso, resulten procedentes; además de preverse la posibilidad de dictar durante su tramitación, medidas cautelares ante la urgente necesidad de cesar conductas presuntamente infractoras, capaces de producir una afectación irreparable o de lesionar el orden público y el interés social.
Lo anterior encuentra su explicación, se insiste, en que la adopción de esa clase de medidas, muchas veces vienen aparejadas de la premura de detener actos susceptibles de provocar un daño irreversible para el sujeto que resiente la afectación con la difusión de promocionales que contienen propaganda político-electoral que se considera se aparta de los cánones de licitud, en virtud de la forma en que permean en la opinión pública los mensajes propagados en medios masivos de comunicación.
Las medidas referidas según la doctrina por su naturaleza tienen esencialmente tres finalidades: la conservativa, -conforme a la cual, se busca facilitar una ejecución forzada-; mantener el status quo -lo cual significa conservar el estado del juicio-; y anticipativa -es decir, adelantan providencias que si se dictaran en el curso normal del procedimiento, perderían total o parcialmente su efecto o eficacia-.
De esa manera se explica, que esta clase de medidas surgen ante la necesidad de paralizar un acto capaz de producir un daño irreparable, y por ello, deben decretarse con toda celeridad o prontitud, ya que la aducida condicionante -riesgo inminente de una afectación o daño irreparable por irresarcible- debe ser atendida con toda oportunidad, sin tener que esperar hasta la resolución final del procedimiento, en el que habrá de determinarse si se acreditó o no la responsabilidad imputada, y por ende, si procede aplicar alguna sanción.
Por ende, esta clase de providencias, constituyen resoluciones provisionales, que en términos generales, tienen por objeto conservar la materia de litigio y evitar la causación de daños graves e irreparables.
En otro aspecto, el procedimiento especial sancionador también tiene por objeto determinar la probable responsabilidad por la comisión de conductas tildadas de ilícitas, e imponer las sanciones procedentes.
Esto, porque cuando se transgrede el orden jurídico, surge la responsabilidad, la cual corresponde a l ius puniendi, y consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona de un hecho predeterminado y sancionado normativamente.
Ello es así, en atención a que las normas imponen determinada conducta o comportamiento a sus destinatarios, y al propio tiempo, y en virtud de su carácter disyuntivo, suponen la imputación de una sanción coactivamente impuesta, a quien incumple o inobserva las obligaciones o deberes prescritos en ella.
De ese modo, la sanción se configura como un medio indirecto establecido para asegurar el cumplimiento de las normas y reintegrar su vigencia cuando han sido trasgredidas, efecto que se alcanza sin tener en cuenta la voluntad del obligado y aun en contra de éste.
Como puede observarse, la imposición de las sanciones tiene una finalidad diversa al objetivo que persiguen las medidas cautelares, ya que las primeras se encuentran dirigidas a castigar la conducta violatoria, además de inhibir que en el futuro se sigan cometiendo; y las segundas, únicamente detienen los efectos de los actos que aparentemente son contrarios al orden jurídico y además son susceptibles de producir un daño irreversible, al no ser posible esperar el dictado de la resolución de fondo, para comprobar si efectivamente resultan contraventores del orden jurídico.
La distinta finalidad perseguida por las medidas cautelares y las sanciones que pueden imponerse cuando se comenten conductas ilícitas, hace palmario, que si en el procedimiento especial sancionador se encuentra prevista la posibilidad de dictar esas dos clases de determinaciones, entonces, en modo alguno puede estimarse como razón válida para justificar el desechamiento decretado por la responsable, la circunstancia de que al momento en que recibió la denuncia, ya no fuera posible decretar las medidas cautelares solicitadas, dado que esta última circunstancia, de ninguna manera deja insubsistente la posibilidad de aplicar las penas correspondientes, de constatarse la responsabilidad del denunciado.
Lo expuesto evidencia, que el desechamiento de la denuncia, decretado por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral se encuentra indebidamente fundado y motivado, en atención a que bajo ninguna óptica se surten los supuestos normativos en los cuales sustentó su decisión.
Al haber resultado fundado el único agravio expresado por el Partido de la Revolución Democrática, resulta procedente revocar el acuerdo combatido, para el efecto de que el funcionario responsable, admita la denuncia presentada por el partido político apelante, siempre que no se actualice una causa de desechamiento distinta de las analizadas.
En el evento de que estime se surte un diverso supuesto para desechar la denuncia, deberá someter el proyecto que en derecho corresponda al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por ser el órgano competente para decidir esa clase de determinaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 367, 370, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en los artículos 15, 16, párrafo 1, inciso d), y 70, del Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Quejas y Denuncias.
Asimismo, deberá informar a la Sala Superior el cumplimiento que dé a la presente ejecutoria, dentro de las veinticuatro horas siguientes, a que lo anterior tenga lugar.
Por todo lo anteriormente expuesto y fundado se
RESUELVE:
ÚNICO.
Se revoca el acuerdo de siete de octubre de dos mil ocho, dictado por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente número SCG/PE/IEG/CG/014/2008, para los efectos precisados en la parte final del considerando cuarto de esta ejecutoria.
NOTIFÍQUESE personalmente, al Partido de la Revolución Democrática, en el domicilio señalado en autos; por oficio, con copia certificada anexa de la presente resolución, al Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral; y por estrados, a los demás interesados, de conformidad con lo previsto por los artículos 26, 27 y 28, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En su oportunidad, archívese este expediente como asunto definitivamente concluido
Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia de los Magistrados José Alejandro Luna Ramos y Pedro Esteban Penagos López, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. Rúbricas.
El Consejo General señalado como responsable señala como parte de la motivación, en el sentido de su resolución, que debe atenderse que el 11 de febrero del año en curso el Instituto Federal Electoral suscribió con la Cámara Nacional de la Radio y la Televisión (CIRT) a la cual pertenece el concesionario Televimex S. A. de C. V., el documento titulado Bases de Colaboración entre el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión para promover las mejores condiciones en la administración de los tiempos oficiales del Estado en Materia de Radio y Televisión, señalando el contenido de dicho documento, en el que dicho sea de paso, se trata tan solo de una serie de manifestaciones suscritas por los representantes de dicha Cámara, tres Consejeros del Consejo General y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, que sólo refleja opiniones y pareceres de quienes suscriben, en virtud de que se tratan tan solo de bases de discusión, ya que las atribuciones constitucionales y legales del Instituto Federal Electoral en lo relativo a la administración de tiempos del Estado en radio y televisión no se encuentran sujetas a las opiniones de algunos Consejeros, ni de los particulares, como es el caso de la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión. También debe señalarse que al momento de la resolución que se impugna dichas "bases de colaboración" aún no habían sido objeto de discusión en el seno del Consejo General, señalado como autoridad responsable, en virtud de que las mismas formaban parte de un informe que fue abordado de manera posterior a la resolución que se impugna. Como puede observarse en la orden del día de la sesión, el informe aludido constituye el punto 3 del orden del día, en tanto que la resolución que se impugna le anticipó en el numeral 2 de dicho orden del día.
Es de señalar que el cumplimiento de las normas de interés público, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no se encuentra en la voluntad de los particulares y que las mismas son de acatamiento obligatorio para la autoridad electoral, siendo el Consejo. General del Instituto Federal Electoral la autoridad que debe velar por su cumplimiento de las normas electorales.
De la lectura de las citadas "bases de colaboración" se obtiene que la representación de los concesionarios únicamente se compromete a que sus agremiados procurarán no agrupar los promocionales en un solo corte, cuestión distinta a lo estimado por la responsable que señala distintas obligaciones que supuestamente asumen los concesionarios.
Asimismo la responsable estima sin sustento alguno que debe atenderse también al hecho de que con inmediata posterioridad a la celebración del acuerdo antes señalado, de manera tal que la situación denunciada por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos como presumiblemente violatoria de la normatividad electoral federal, ha cesado al momento de emitirse la presente resolución, estimación que le lleva a concluir que este suceso reviste la naturaleza de hecho notorio y por dicha razón no es objeto de prueba, cuestiones que no se encuentran respaldadas en elemento objetivo alguno, constituyendo simples aseveraciones, puesto que no existe ni se verificó en la resolución que se impugna que hayan cesado las conductas denunciadas y mucho menos que constituya un hecho notorio, ya que, como se ha referido las conductas materia del procedimiento especial sancionador ya se habían verificado los días 31 de enero y 1 de febrero de 2009,por lo que contrario a lo estimado por la responsable, era imposible que se hicieran cesar en fecha posterior.
En consecuencia no se actualiza de modo alguno el supuesto previsto por el artículo 32 inciso d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, puesto que las circunstancias aducidas por la responsable de modo alguno desaparecen las posibles infracciones cometidas en fechas anteriores y contrariamente a las consideraciones de la responsable el procedimiento especial sancionador es de naturaleza pública por posibles infracciones a normas de interés público sin que el mismo se encuentre a disposición de las partes.
Resulta inexacto y contrario al derecho la consideración del Consejo General en el sentido de que la firma de las "bases de colaboración" en la que participaron algunos miembros del Instituto Federal Electoral constituya un acto mediante el cual cese de inmediato la conducta posiblemente violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que como se ha hecho notar se trata de conductas cometidas con anterioridad a las manifestaciones contenidas en las "bases de colaboración" y no obstante el contenido de dichas manifestaciones, ello no implica el supuesto cese inmediato de posibles conductas infractoras, que asimismo se ha señalado que no se respalda en elemento objetivo alguno contrariando los principios de objetividad y certeza que esta obligado a observar la autoridad electoral señalada como responsable.
Por otra parte en el considerando 3 de la resolución que se impugna la responsable realiza una serie de consideraciones en relación con el principio de intervención mínima referente a los sistemas disciplinarios, que no resultan aplicables al caso concreto en el que se pretende determinar un sobreseimiento bajo el argumento de que la queja ha quedado sin materia, por tratarse de instituciones diversas y sin relación entre sí, puesto que al no existir materia de queja carece de sentido cualquier referencia al principio de intervención mínima, por lo que la responsable incurre en falta de congruencia en el sentido de la resolución que se impugna.
En este considerando la responsable insiste que con posterioridad al supuesto acuerdo de voluntades suscritos por la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión y se dice por el Instituto Federal Electoral que por ese simple hecho cesó la conducta que pudiera ser violatoria del artículo 350 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que le lleva a concluir que no ha lugar a imponer una sanción sino que ha cesado el litigio y que la queja ha quedado sin materia, como se ha señalado tales consideraciones carecen de la debida motivación y fundamentación, en primer término porque las conductas motivo del procedimiento especial sancionador acontecieron el 31 de enero y 1 de febrero del presente año por lo que resulta imposible que hayan cesado ante hechos posteriores; por otra parte, las denominadas "bases de colaboración" firmada por los representantes de los concesionarios y algunos miembros del Instituto Federal Electoral no constituye un acuerdo de voluntades que vincule al Instituto Federal Electoral y que sujete el cumplimiento de la Ley, faltando al principio de objetividad las estimaciones de la responsable en el sentido de que la simple firma de dicho documento haya provocado el cese de cualquier infracción a las normas electorales, anterior o posterior, y que las simples manifestaciones consignadas en dicho documento por sí mismas dejen sin materia al procedimiento disciplinario sancionador, ya que se trata de eventos independientes así como de naturaleza diversa, por lo que no existe elemento alguno que permita la relación de causa-efecto que la responsable pretende deducir sin atender los principios rectores de la ley electoral a los que esta obligada a observar.
Es de señalar a la responsable que en el presente caso no se actualiza ninguna causa de improcedencia o sobreseimiento que impida la decisión sobre el fondo de la controversia. La responsable aduce supuestas causas por las que queda sin materia la queja pretendiendo el desvanecimiento de las posibles infracciones que dieron origen al procedimiento disciplinario sancionador y que tuvieron verificativo los días 31 de enero y 1 de febrero de 2009, hechos que no pueden ser superados ni desaparecer por la simple formulación de una serie de consideraciones por la representación de la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y Televisión, que si bien, constituye una representación gremial, carece de representación en el procedimiento disciplinario sancionador, lo que es contrario a lo debidamente estimado por la responsable, ya que si bien dicha cámara agrupa a los concesionarios de la industria de la radio y televisión en la defensa de sus derechos colectivos, no lo es ante posibles infracciones de sus agremiados, los cuales son responsables en lo individual, por lo que no existe la pretendida vinculación señalada por la responsable entre las manifestaciones de la representación gremial y las posibles conductas infractoras de uno de sus miembros, tan es así, que en la secuela del proceso disciplinario sancionador quien acudió a juicio es la representación de la concesionaria presunta infractora y no la representación del gremio.
A efecto de acreditar lo anterior, ofrezco las siguientes:
PRUEBAS …”
Por su parte, el Partido del Trabajo sostiene que:
“…AGRAVIOS
ORIGEN DEL AGRAVIO.- Lo constituye el resolutivo que se impugna, por la falta de aplicación y ejercicio de las facultades de la autoridad para garantizar a los partidos el derecho de acceso a la radio y la televisión, respeto del tiempo que corresponde al estado para la difusión de mensajes, en relación directa a los hechos y valoraciones que contiene el pronunciamiento, por invocar causas de sobreseimiento no dispuestas en la legislación, concretamente en los artículos 1° y 363 numeral 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS: Lo son los artículos 14, 16 Y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1; 3, párrafos 1 y 2; 36, párrafo 1, incisos a) y b); 48, párrafo 1, inciso a); 49, párrafos 2, 5, 6; 59, párrafo 3; 76, párrafo 1, inciso a); 105, párrafos 1, inciso h) y 363 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
I. CONCEPTO DE AGRAVIO.- La resolución del Consejo General, viola las reglas de los procedimientos de investigación, del cumplimiento sobre los derechos de los partidos a usar los tiempos del estado en radio y televisión, en los términos dispuestos en la Constitución y en la ley.
Se expone lo anterior en razón de que lo que motivó la modificación de la resolución en comento fue un acuerdo celebrado por el Instituto Federal Electoral, con los representantes de los concesionarios que flagrantemente vulneraron la ley, con lo que ahora se pretende sustituir el imperio de la autoridad que es la única que puede disponer de ese tiempo en el periodo del proceso electoral, sustituyendo su obligación de señalar los pautados de tiempo y circunstancias de emisión de los mensajes con un acuerdo de buena voluntad que en el tenor de los ‘términos acordados’ imposibilita la garantía de administrar, usar, disponer y distribuir los mensajes de entes públicos como los partidos que tienen como fin promover sus plataformas electorales, sus mensajes, en condiciones de equidad y eficacia, sin censura de entes ajenos al proceso electoral.
Por lo que el acuerdo de entendimiento no pude sustituir la potestad de la autoridad para pactar el buen deseo de coadyuvar con el cumplimiento de la ley, que implica la falta de certeza y objetividad en usar y disponer de medios de comunicación con fines sociales, en los que los ciudadanos organizados propongan en el marco de las precampañas los postulados ideológicos y prácticos que los distinguen de los restantes en condiciones de objetividad, equidad y de forma libre, que no se encuentran suficientemente garantizados con un sobreseimiento de la resolución controvertida al abdicar la autoridad de su función rectora de las pautas de difusión, distribución y garantía de la transmisiones en tiempo que corresponde al estado de los mensajes de los partidos y coaliciones.
Así también, es la violación a las reglas del debido procedimiento administrativo sancionador de investigación que tiene la autoridad encargada de la rectoría del proceso electoral, ya que aplica en forma indebida una causal de sobreseimiento no prevista ni en el Código Federal de Instituciones y procedimientos electorales, ni en la Ley del sistema de medios de impugnación en materia electoral, la cual es de aplicación supletoria en el curso de los procedimientos sancionadores.
Esto es contrario a lo expuesto por la señalada como responsable en el presente asunto, ya que claramente se contaban con elementos de la posible violación a las obligaciones por parte de los concesionarios de televisión, en materia de cumplimiento de transmisión de los mensajes de partidos, en este periodo de precampaña, que no quedaron sin materia, ni tampoco se dejan de alterar las formas y pautas de transmisión de los mensajes de los partidos que indebidamente fueron transmitidos por las concesionarias, con la simple firma de intenciones de cumplimiento de la ley, con la Cámara de Radio y Televisión.
Toda vez, que dicho acuerdo de voluntades no subsana en su caso la falta de la transmisión de los promocionales aprobados por el Instituto Federal Electoral con base en las prerrogativas que le corresponden a cada uno de los Partidos Políticos en esta materia, por lo que la materia de la denuncia con la que inició el procedimiento de oficio sigue subsistiendo y derivado de ello la sustancia de la investigación debe continuar y resolver el fondo del asunto, es decir, si con la conducta adoptada por las concesionarias se cometió o no una violación a la ley y al mandato de la autoridad electoral, sin que ocurran en el mundo fáctico hechos o circunstancias de sobreseimiento del procedimientos investigador y sancionador, como contrariamente lo sostiene el Consejo General en el acuerdo que aprobó en la fecha mencionada.
Si bien el Código Electoral, dispone situaciones fácticas que son motivo y pueden sobreseer el estudio de un procedimiento sancionador, también lo es que el acuerdo que sustituye la potestad del Estado de investigar y corregir situaciones que posiblemente atenten contra las disposiciones de goce de espacios en radio y televisión, no garantizan la corrección de las conductas ‘atípicas’ alejadas de los lineamientos, dispuestos en la Constitución en su artículo 41 y en los artículos 1, 36, 48 punto 1 inciso a), 49, puntos 1, 2, 5 Y 6 del Código electoral, al aceptar la autoridad la comisión de conductas que no cumplieron los tiempos y formas de transmisión de los mensajes y posiblemente la colocación de ‘cortinillas’, puede controvertir la disposición legal de exponer los mensajes de las autoridades e institutos participantes del proceso electoral, como publicidad contraria al contenido de cada uno de los actores, que no por ello se limita la libertad de expresión, pues en todo caso, la publicidad previa y posterior del anuncio producido por los concesionarios, contradice la disposición Constitucional en el sentido de que ningún particular, persona o ente puede difundir publicidad a favor o en contra de los partidos y ella se encuentra en las frases de los presuntos infractores de: ‘lamentamos la interrupción de su programación favorita’, ‘estos mensajes se van a transmitir hasta el 5 de julio’, ‘estos mensajes de entregan por mandato del IFE y del cumplimiento de la ley’, dado que los mensajes se difunden conforme a la legislación vigente iniciando por el máximo texto: La Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, considera de forma casuística hechos que en el momento de revisar conductas contrarias a la legalidad, le impidan entrar al estudio del fondo de la queja o denuncia, siendo ellos:
‘Artículo 363. 1. La queja o denuncia será improcedente cuando:
a) Tratándose de quejas o denuncias que versen sobre presuntas violaciones a la normatividad interna de un partido político, el quejoso o denunciante no acredite su pertenencia al partido de que se trate o su interés jurídico;
b) El quejoso o denunciante no agote previamente las instancias internas del partido denunciado si la queja versa sobre presuntas violaciones a su normatividad interna;
c) Por actos o hechos imputados a la misma persona que hayan sido materia de otra queja o denuncia que cuente con resolución del Consejo respecto al fondo y ésta no se haya impugnado ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, o habiendo sido impugnada haya sido confirmada por el mismo Tribunal; y
d) Se denuncien actos de los que el Instituto resulte incompetente para conocer; o cuando los actos, hechos u omisiones denunciados no constituyan violaciones al presente Código.
2. Procederá el sobreseimiento de la queja o denuncia, cuando:
a) Habiendo sido admitida la queja, sobrevenga alguna de las causales de improcedencia;
b) El denunciado sea un partido político que, con posterioridad a la admisión de la queja o denuncia, haya perdido su registro; y
c) El denunciante presente escrito de desistimiento, siempre y cuando dicho (sic) lo exhiba antes de la aprobación del proyecto de resolución por parte de la Secretaría y que a juicio de la misma, o por el avance de la investigación, no se trate de la imputación de hechos graves, ni se vulneren los principios rectores de la función electoral.
3. El estudio de las causas de improcedencia o sobreseimiento de la queja o denuncia se realizará de oficio. En caso de advertir que se actualiza una de ellas, la Secretaría elaborará un proyecto de resolución por el que se proponga el desechamiento o sobreseimiento, según corresponda....‘.
Del mandato legal antes reproducido, tenemos que en la especie no se satisfacen los supuestos de pérdida del registro de un partido, no existe desistimiento de parte, para considerar y validar la resolución de sobreseimiento por la causa de cesar la materia ‘por haber cesado de inmediato la conducta posiblemente violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ello es inexacto porque en la transmisión de los mensajes no se cumplió con los términos y formas de emisión conforme lo dispone la ley y lo ha hecho del conocimiento de los concesionarios la autoridad ahora señalada como responsable.
Incluso resulta violatoria la valoración de la autoridad contenida en el considerando 2 (dos) de la resolución, relativa a que no todas las conductas violatorias de la ley, implican una intervención y una sanción de parte de la autoridad, pues el objeto de las facultades de la autoridad, es la garantía de control de la legalidad, en cuanto a que los sujetos obligados a observar la ley en sus diferentes etapas, se ajusten a lo que el legislador ha establecido en la norma, por constituir reglas de convivencia, de respeto a los derechos y obligaciones de todos los sujetos obligados por la legislación electoral en que la ley sea observada, como elementos centrales de respeto a las condiciones de desarrollo de las etapas del procesos electoral y que en su cumplimiento se satisfacen los principios rectores de los procesos electivos, para efectivamente contar con elecciones libres y auténticas, con un equilibrio de respeto a las reglas de participación, que no se respetan en la resolución que propuso el sobreseimiento.
Incluso el principio de certidumbre de conocimiento de los hechos materia de la instauración del procedimiento sancionador, contrario a lo resuelto por la autoridad, se ven mermados con la indebida resolución de sobreseimiento de los mismos, porque conforme al mandato contenido en los artículos 365 del Código Electoral la autoridad debió concluir la investigación completa de los hechos materia del procedimiento para estar en condiciones objetivas y ciertas de determinar la conducta y la posible violación o no de la ley.
Y si en su momento con elementos aportados a la investigación por el sujeto denunciado efectivamente se comprobaba que no existía o no alguna vulneración por parte de la concesionaria a la normatividad; ello tomando en consideración elementos ciertos, objetivos y certeros, para valorar y determinar lo que en derecho procede respecto a la conducta del posible infractor.
Empero, omitir y suspender las investigaciones de las posibles omisiones e incumplimiento a la ley por parte de la concesionaria aunado a los insuficientes elementos con que contaba la responsable para resolver, los cuales se encuentran contenidos en la resolución controvertida, claramente incumple con los principios rectores de la actuación de las autoridades electorales dispuestos en la Constitución y en el Código multicitado en su artículo 105, considerando incluso oportuna la reproducción de las normas que obligan una actuación legal, cierta, objetiva completa e imparcial, me permito reproducirlas como las aprobó el legislador:
‘Artículo 105. 1. Son fines del Instituto: ...
a)…
b…
e)…
d)…
e)…
f)…
g)…
h) Fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.
2. Todas las actividades del Instituto se referirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Y por su parte el diverso artículo 365, numeral 1 del código comicial, señala textualmente:
‘La investigación para el conocimiento cierto de los hechos se realizará por el Instituto de forma seria, congruente, idónea, eficaz, expedita, completa y exhaustiva.’
Por otra parte, claramente se advierte las posturas totalmente contrarias por los integrantes del Consejo General, quienes no pudieron llegar al consenso para la aprobación del acuerdo por unanimidad del nuevo proyecto que planteaba el sobreseimiento de la causa, con lo cual claramente se advierte que el mismo cuenta con carencias de legalidad y objetividad en su fundamentación y por supuesto motivación, argumentos que deben ser debidamente estudiados por esta Sala en razón de que son de fundamental relevancia para la resolución del presente asunto.
Además, es insubstancial que se pretenda plantear un sobreseimiento por quedar sin materia un asunto, cuando las conductas irregulares ya fueron cometidas y además subsiste el daño irreparable para los partidos políticos quienes se vieron claramente afectados en su prerrogativas en radio y televisión, y que dicha conducta no se sancione por el simple hecho de haber firmado un acuerdo de voluntades, cuando la conducta ilícita ya había sido cometida.
No es admisible en el derecho mexicano el perdón de la autoridad al infractor que se arrepiente de una conducta una vez cometido el hecho ilícito, en razón de existir una vulneración en los derechos de otro; ello en razón de que el daño ya es de imposible reparación y no es posible que sea subsanado.
De lo antes expuesto concluimos que al no valorarse los elementos de la resolución de sobreseimiento, que los efectos de la posible violación no fueron reparados, ni dejaron sin materia los acontecimientos redactados en el contenido de la resolución, para resolver su sobreseimiento.
Por lo que esta autoridad debe de reponer el procedimiento y ordenar a la responsable a que se avoque de nuevo a la investigación de los hechos entre al fondo del asunto y en su caso, una vez agotada la indagatoria resuelva lo que en derecho proceda respecto a la conducta adoptada por la concesionaria responsable en el presente asunto.
A efecto de acreditar lo anterior, ofrezco las siguientes:
PRUEBAS…”
SEXTO. De los escritos de demanda se desprenden, en esencia, los siguientes motivos de inconformidad:
Los partidos accionantes formulan una serie de alegaciones encaminadas a controvertir la resolución CG44/2009, dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el trece de febrero del año en curso.
En sus planteamientos, los actores esgrimen, en esencia, lo siguiente:
I. Características del procedimiento especial sancionador.
Por principio de cuentas, los actores sostienen que la resolución combatida adolece de una indebida motivación y fundamentación pues, de manera incorrecta, la responsable considera que la condición preventiva o provisional, es la única característica aplicable al procedimiento especial sancionador de mérito.
No obstante, en su opinión, en la especie tal situación resulta errónea, pues la materia del procedimiento aludido es determinar posibles infracciones a la legislación electoral, cometidas el treinta y uno de enero, y primero de febrero pasados y, consecuentemente, establecer las responsabilidades correspondientes.
Esto es, a su juicio, el procedimiento de mérito está relacionado con la realización de conductas que acontecieron en un tiempo determinado y, por tanto, el elemento de las medidas cautelares no formó parte de la resolución impugnada.
Adicionalmente, sobre el particular, afirman que la responsable realizó referencias, en relación con el procedimiento de mérito, anteriores a la reforma del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de principios del año pasado, en la cual se reguló de manera particular.
En consecuencia, consideran que éstas no resultan aplicables, máxime si se toma en consideración que la Sala Superior ha emitido criterios más recientes sobre la naturaleza y fines de este procedimiento, en los que distingue dos tipos de efectos, a saber: preventivos y correctivos.
II. Sobreseimiento.
a) Bases de colaboración.
Los partidos recurrentes afirman que entre los motivos que sostienen el sobreseimiento impugnado, se encuentra la suscripción de un acuerdo con la Cámara de la Industria de Radio y Televisión, el cual contiene únicamente una serie de manifestaciones por parte de quienes lo convinieron, y con el que, sin embargo, se pretende sustituir la potestad y obligación de la autoridad de investigar y corregir situaciones que pudieran contravenir las disposiciones legales en la materia.
Lo anterior, a pesar de que la administración de los tiempos oficiales en radio y televisión no se encuentra sujeta a opiniones, ni el cumplimiento del interés público, a la voluntad de las partes, pues esto implicaría una merma en los principios de objetividad y certeza, que no se encuentran suficientemente garantizados con el sobreseimiento de la resolución controvertida, debido a que, estiman, la autoridad abdicó a su función rectora de las pautas de difusión, distribución, y garantía de las transmisiones de promocionales, en el tiempo que corresponde al Estado.
En concepto de los actores, si bien la normatividad electoral contempla situaciones de facto que permitirían sobreseer un procedimiento sancionador, el acuerdo que sustituye la potestad del Estado para investigar situaciones que atenten contra las disposiciones normativas en la materia, no garantiza la corrección de las conductas atípicas.
Sobre el particular, en concepto de los partidos políticos impetrantes, es menester tomar en consideración que:
- Al momento de la discusión de la resolución impugnada, las bases no habían sido objeto de discusión al seno del Consejo General del Instituto Federal Electoral, pues formaron parte de un informe del que se dio cuenta de manera posterior a la discusión y aprobación de la resolución controvertida;
- Las bases de colaboración fueron firmadas por una representación gremial, que carece de participación en el procedimiento sancionador, en el que los agremiados son responsables, en lo individual, por las conductas que realizan y que puedan resultar violatorias de la normatividad electoral, y no constituyen un acuerdo de voluntades que vincule al Instituto Federal Electoral, y
- De la lectura del contenido de las bases de mérito, es posible desprender que los concesionarios sólo se comprometieron a que sus agremiados procurarían no agrupar los promocionales en un solo bloque, sin que se advierta que asumieran alguna obligación.
En este sentido, consideran que carece de sustento lo esgrimido por la responsable en el sentido de que la firma del acuerdo de referencia provocó que cesara cualquier infracción a la normatividad electoral y dejó sin materia el procedimiento sancionador.
Lo anterior porque, afirman, dicho acuerdo no subsana la falta de transmisión de los promocionales, por lo que la materia del procedimiento sigue vigente y, consecuentemente, la investigación debe continuar.
Esto porque, en su concepto: i) la suscripción de las bases no hace cesar la conducta violatoria del código electoral, pues fueron firmadas después de haber acaecido la conducta violatoria, y ii) no desaparecen las posibles infracciones cometidas con anterioridad y, por tanto, subsiste el daño que debe ser reparado, máxime porque se trata de un procedimiento de naturaleza pública, iniciado contra la posible violación de normas de interés público.
No obstante lo anterior, en opinión de los accionantes, la responsable sostuvo como hecho notorio la celebración de las bases, y determinó que la conducta denunciada por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos había cesado al momento de emitirse la resolución, aun cuando el perdón al infractor no es admisible en el derecho mexicano, sin reparar en que sus afirmaciones no se encuentran respaldadas con algún elemento objetivo; sin haber verificado que las conductas hubieran cesado, y sin tomar en consideración que las conductas se realizaron el treinta y uno de enero y primero de febrero del año en curso, por lo que era imposible que se hicieran cesar en fecha posterior.
b) Violación a las reglas del debido procedimiento sancionador.
En opinión de los actores, la responsable aplica indebidamente una causal de sobreseimiento que no está prevista en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ni en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Además, afirma que en el caso no se satisfacen los supuestos previstos en el artículo 363, apartado 2 del código electoral federal, como para considerar que el sobreseimiento se sostiene por haber cesado de inmediato la conducta presumiblemente violatoria, pues la transmisión de los mensajes no se cumplió en los términos y formas dispuestas en la ley.
Así las cosas, con base en los argumentos señalados en los incisos precedentes, en opinión de los accionantes, conforme al artículo 365 del código electoral invocado, la responsable debió concluir la investigación completa de los hechos materia del procedimiento, para estar en condiciones objetivas y ciertas de determinar la existencia de la conducta y posible violación de la ley.
No obstante, afirman, al suspender la investigación, y tomando en consideración la insuficiencia de los elementos con los que contaba para resolver, es evidente que incumplió con los principios rectores de la actuación de las autoridades, dispuestos en la Constitución y la Ley.
III. Principio de intervención mínima.
En opinión de los incoantes, resulta contraria a derecho la afirmación de la accionante en el sentido de que no todas las conductas violatorias implican la intervención y sanción de la autoridad, pues ésta tiene entre sus obligaciones, la de garantizar el control de la legalidad (en cuanto a que los sujetos obligados por la legislación se ajusten a lo establecido por la norma).
Estiman además, que las consideraciones en torno al principio de intervención mínima no resultan aplicables al caso concreto, porque se trata de instituciones distintas y sin relación entre sí.
Así las cosas, en opinión de los impetrantes, es evidente que, sobre el particular, la responsable incurre en una falta de congruencia.
SÉPTIMO. Estudio de fondo. La resolución impugnada sobreseyó el procedimiento especial sancionador incoado contra Televimex S.A. de C.V., teniendo como base tres razones:
a) La conducta atribuida a la televisora en comento concluyó el primero de febrero del presente año;
b) La autoridad administrativa electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión signaron las “bases de colaboración para promover las mejores condiciones en la administración de los tiempos oficiales del Estado en materia de radio y televisión”, y
c) El derecho administrativo sancionador se rige por el principio de intervención mínima, y resultaba aplicable en el presente caso.
Los planteamientos de los recurrentes se enderezan a controvertir las razones en comento, y por cuestión de método, serán analizados en el orden en que fueron resumidos en el considerando que antecede.
En cuanto al primero de los agravios señalados, en el que los incoantes hacen valer, en forma medular, que la responsable indebidamente considera que la condición preventiva o provisional es la única característica del procedimiento especial sancionador, esta Sala Superior considera que les asiste la razón, pues el procedimiento especial sancionador, tiene como finalidades el prevenir la conducta desplegada por los sujetos infractores, así como sancionarla en caso de que ésta se encuentre plenamente comprobada, situación, esta última, que en el presente caso, fue soslayada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Sobre el particular, es menester señalar que el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su parte conducente, establece:
"Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
…
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:
a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado;
b) Durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley;
c) Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado;
d) Las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas;
e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior;
…
Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Como puede advertirse, con la reforma constitucional de dos mil siete, se elevó a rango constitucional el derecho de los institutos políticos nacionales al uso permanente de los medios de comunicación social, a través de la administración que el Instituto Federal Electoral efectúe de los tiempos que en radio y televisión corresponden al Estado.
Además, el trasunto precepto constitucional mandata que en caso que se vulneren las disposiciones en materia de radio y televisión, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos que pueden incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones, en virtud de la necesidad de hacer cesar, a priori, cualquier acto que presuntivamente pueda entrañar una violación a los principios o bienes jurídicos tutelados en la materia electoral.
Los procedimientos expeditos a que se refiere el artículo 41, base III, apartado D de la Constitución Federal, se encuentran regulados en el en el Libro Séptimo, Título Primero, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En el caso sometido a estudio, estamos en presencia de un procedimiento especial sancionador, instaurado contra la empresa Televimex S.A. de C.V., por presuntas infracciones al código comicial de referencia, el cual se regula por las disposiciones establecidas en el Libro Séptimo del ordenamiento en comento, y en específico por los artículos 367 a 371.
De acuerdo con los artículos constitucionales y legales referidos en los párrafos que anteceden, puede concluirse que dicho procedimiento tiene, en esencia, tres características: sumario, precautorio y sancionador.
En efecto, es:
i) Sumario, dado que los plazos para las diversas etapas del mismo se encuentran delimitados de manera breve, con la finalidad de que el acto denunciado sea resuelto oportunamente y no se perpetúe la situación nociva que pudiera vulnerar la normatividad electoral;
ii) Precautorio, al existir la posibilidad de dictar medidas cautelares antes de la emisión de la correspondiente resolución, para suspender la difusión o distribución de los actos denunciados, ante la necesidad de hacer cesar conductas presuntamente infractoras, capaces de producir una afectación irreparable, o de lesionar el orden público y el interés social, y
iii) Sancionador, ya que en el supuesto de actualizarse la conducta denunciada, el sujeto infractor se hará acreedor a la pena establecida en el código federal electoral.
De acuerdo con lo anterior, si bien es cierto que una de las características del citado procedimiento es el que puedan dictarse medidas cautelares para detener, o incluso puedan llegarse a suspender los hechos materia de la denuncia por parte del posible infractor, no menos cierto es que debido a la materia del procedimiento es necesario el análisis de conductas y obligaciones legales previstas en la normatividad electoral que rige la materia, debe concluirse con la investigación correspondiente, a efecto de conocer si se actualiza o no el hecho denunciado.
Esto es, el cese de la conducta denunciada por cualquier circunstancia, no debe dar lugar a la conclusión del procedimiento, ya que el mismo tiene por objeto, se insiste, determinar la probable responsabilidad por la comisión de conductas tildadas de ilícitas, e imponer, en su caso, las sanciones procedentes.
Así, ante las conductas denunciadas, la autoridad debe determinar si éstas se llevaron o no acabo, y resolver lo conducente, ya que cuando se transgrede el orden jurídico, surge una responsabilidad, la cual corresponde analizar al ius puniendi, y consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, con independencia de que los efectos continúen o no al momento de dictar la resolución definitiva del procedimiento.
Ello es así, en atención a que las normas imponen determinada conducta o comportamiento a sus destinatarios, y al propio tiempo suponen la imputación de una sanción coactivamente impuesta, a quien incumple o inobserva las obligaciones o deberes prescritos en ella.
De ese modo, la sanción se configura como un medio establecido para asegurar el cumplimiento de las normas y reintegrar su vigencia cuando han sido trasgredidas, sin que sea posible excluir esta situación por el hecho de que la conducta cese, pues con independencia de que el hecho denunciado continúe o no, lo cierto es que al haberse llevado a cabo, resulta necesario analizar si la conducta desplegada puede resultar conculcatoria, por lo cual lo conducente es que la autoridad investigadora verifique su adecuación legal y, en su caso, sancione la falta.
Esto, puesto que la imposición de sanciones tiene como finalidad castigar la conducta que atenta o vulnera el orden jurídico, además de inhibir que en el futuro se siga cometiendo.
De todo lo anterior, puede llegarse a una primera conclusión, en el sentido de que las características del procedimiento especial no son excluyentes entre sí, razón por la cual el cese de la conducta denunciada, bien sea por la aplicación de una medida precautoria, o por decisión propia del sujeto infractor, no puede dar lugar a la conclusión de dicho procedimiento, puesto que el carácter preventivo del mismo no excluye la parte investigadora de la autoridad, ni mucho menos la potestad sancionadora, en caso de determinarse que la conducta denunciada infringe la ley.
Adicionalmente, del análisis de las disposiciones legales relativas a los procedimientos administrativos sancionadores, se aprecia que existen diversos artículos destinados a regular las conductas de los concesionarios y permisionarios en materia de radio y televisión, a saber:
CODIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
Artículo 341
1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:
…
i) Los concesionarios y permisionarios de radio y televisión;
…
Artículo 350
1. Constituyen infracciones al presente Código de los concesionarios o permisionarios de radio y televisión:
…
c) El incumplimiento, sin causa justificada, de su obligación de transmitir los mensajes y programas de los partidos políticos y de las autoridades electorales, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto; y
…
Artículo 354
Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:
…
f) respecto a los concesionarios o permisionarios de radio y televisión:
I. Con amonestación pública;
II. Con multa de hasta cien mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, que en el caso de concesionarios o permisionarios de radio será de hasta cincuenta mil días de salario mínimo; en caso de reincidencia hasta con el doble de los montos antes señalados, según corresponda;
III. Cuando no transmitan, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto los mensajes, a que se refiere este capítulo, además de la multa que en su caso se imponga, deberán subsanar de inmediato la omisión, utilizando para tal efecto el tiempo comercializable o para fines propios que la ley les autoriza.
IV. En caso de infracciones graves, como las establecidas en el artículo 350, párrafo 1, incisos a) y b), y cuando además sean reiteradas, con la suspensión por la autoridad competente, previo acuerdo del Consejo General, de la transmisión del tiempo comercializable correspondiente a una hora y hasta el que corresponda por treinta y seis horas. En todo caso, cuando esta sanción sea impuesta, el tiempo de la publicidad suspendida será ocupado por la transmisión de un mensaje de la autoridad en el que se informe al público de la misma. Tratándose de permisionarios, la sanción será aplicable respecto del tiempo destinado a patrocinios.
V. Cuando la sanción anterior haya sido aplicada y el infractor reincida en forma sistemática en la misma conducta, el Consejo General dará aviso a la autoridad competente a fin de que aplique la sanción que proceda conforme a la ley de la materia, debiendo informar al Consejo.
Como puede constatarse de la anterior transcripción, el código electoral en comento establece, dentro de las disposiciones generales aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores:
1) Un catálogo que contiene a los diferentes sujetos de responsabilidad, susceptibles de cometer infracciones a las disposiciones electorales, entre ellos los concesionarios;
2) Un catálogo de conductas que pueden llevar a cabo los sujetos de responsabilidad, que constituyen infracciones a la normatividad electoral, dentro del cual destacan, como infracciones a cargo de los concesionarios y permisionarios de radio y televisión, el no transmitir en los términos ordenados por la autoridad electoral, los mensajes y programas de partidos y de la propia autoridad, y
3) Un catálogo de sanciones aplicables al actualizarse la violación de las disposiciones legales.
En este orden de ideas, es inconcuso que de conformidad con los preceptos invocados, el incumplimiento a las normas de carácter electoral por parte de los concesionarios, es suficiente para que la autoridad determine, previa instauración del procedimiento especial sancionador, de acuerdo con las normas que lo regulan, si se configura alguna de las infracciones y, en su caso, imponga las sanciones que en Derecho corresponda.
Esto, con independencia de que la conducta imputada haya sido detenida, motu proprio o a través de la aplicación de alguna medida cautelar, la legislación electoral que regula el procedimiento especial sancionador, no contempla supuesto alguno para que durante la sustanciación del procedimiento, o previo a la emisión de la resolución, se suspenda o se cancele el mismo por causas ajenas a las causas de improcedencia previstas en el propio código.
Lo anterior, porque el hecho de que pudiesen detenerse las conductas sometidas a investigación, no puede dar lugar a sostener que las mismas no se llevaron a cabo o no se transgredió el sistema normativo electoral, conclusión a la que sólo se puede arribar después del análisis de fondo que efectúe la autoridad correspondiente, pues la propia naturaleza jurídica de dicho procedimiento lo hace de carácter sancionador, lo que implica que se analice si la conducta denunciada transgrede el sistema normativo electoral, con independencia de que la misma esté vigente o no.
Esto, puesto que en todo caso, el hecho de que se detenga la conducta denunciada o se pacte mediante un acuerdo de voluntades, el no volver a desplegarla o a llevarla a cabo, no es suficiente para considerar que el motivo de la denuncia ha cesado, pues lo que se investiga, por parte de la autoridad, es si la conducta denunciada puede constituir una infracción a las disposiciones de carácter electoral, situación que en caso de actualizarse, deberá traer aparejada la sanción que en Derecho corresponda.
En todo caso, si la conducta se encuentra vigente o no, o bien, si el denunciado decide detener la misma, será materia de análisis en cuanto a la sanción que se imponga.
En este sentido, como se adelantó, asiste la razón a los actores, cuando refieren que la autoridad responsable indebidamente considera que la condición preventiva o provisional es la única característica del procedimiento especial sancionador, lo anterior, basándose en criterios emitidos por esta Sala Superior, anteriores a la reforma constitucional y legal en materia electoral del año dos mil siete y dos mil ocho.
A la misma conclusión debe arribarse en relación con el primero de los motivos de disenso que hacen valer los accionantes, respecto del segundo de los apartados relacionados en el resumen de agravios inserto en el cuerpo de la presente ejecutoria.
Esto es, este órgano jurisdiccional estima esencialmente fundados los argumentos que hacen valer los actores en relación a los motivos que sostienen el sobreseimiento impugnado, en específico, la suscripción de un acuerdo con la Cámara de la Industria de Radio y Televisión que, en su opinión, contiene únicamente una serie de manifestaciones por parte de quienes lo convinieron.
Lo anterior porque consideran, en esencia, que carece de sustento lo esgrimido por la responsable en el sentido de que la firma del acuerdo de referencia provocó que cesara cualquier infracción a la normatividad electoral y dejó sin materia el procedimiento sancionador.
Sobre el particular, debe decirse que con independencia de las bases de colaboración aludidas (esto, toda vez que en los recursos de mérito el acto destacadamente impugnado es la resolución CG44/2009 del Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante la cual se sobreseyó el procedimiento especial sancionador instaurado contra Televimex, S.A. de C.V., y la pretensión de los accionantes se encuentra relacionada con este acuerdo, como se desprende del capítulo que contiene los puntos petitorios de los actores, en cada una de las demandas), la firma de un acuerdo de colaboración, es insuficiente para detener el procedimiento establecido en la ley electoral para analizar y, en su caso, sancionar las conductas que se estiman reprochables.
En efecto, como puede advertirse con claridad de la lectura de lo esgrimido por esta instancia jurisdiccional al analizar y dar respuesta al agravio anterior, el procedimiento especial sancionador encuentra su origen en el texto constitucional, y su desarrollo quedó establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En efecto, como se señaló, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su Base III, que los partidos políticos nacionales tendrán derecho, de manera permanente, al uso de los medios de comunicación social, y a lo largo de los cuatro apartados que componen el precepto y la base mencionada, desarrolla distintos aspectos relacionados con esta previsión normativa, entre los que se encuentra (en el Apartado D) la disposición relativa a que las infracciones a lo establecido en ella, serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral, mediante procedimientos expeditos.
Por su parte, el Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro de los capítulos primero, segundo y cuarto de su Título Primero, establece las reglas con base en las cuales se desarrollará el procedimiento especial sancionador incoado para analizar y resolver lo relacionado con las faltas electorales.
De lo anterior resulta evidente, por principio de cuentas, que el procedimiento de mérito se encuentra previsto en normas generales, de observancia obligatoria y cumplimiento irrestricto por parte de los sujetos obligados por ellas y, consecuentemente, es claro que tal como lo argumentan los institutos políticos actores, el acatamiento de estas disposiciones normativas no queda sujeto a un acuerdo de voluntades.
Además, es importante tener presente que, como se señaló en el agravio que antecede, el procedimiento mencionado cuenta con distintas características (sumario, precautorio, y sancionador) que no son excluyentes entre sí, lo que implica que una vez que ha comenzado, sólo podrá detenerse si se actualiza alguna de las causales de improcedencia previstas en la propia normatividad, o hasta haber agotado todas las etapas previstas como parte del mismo, pues lo contrario traería aparejado el incumplimiento de sus fines.
Consecuentemente, es inconcuso que resulta insuficiente, y carece de sustento, el argumentar la existencia de un acuerdo de voluntades, para dar por concluido el procedimiento especial sancionador en materia electoral, pues: i) no se trata de una de las causales de improcedencia previstas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y ii) detuvo el pronunciamiento de fondo de la denuncia interpuesta.
Ahora bien, en relación con el primero de los puntos precisados en el párrafo que antecede (que no se trata de una causal de improcedencia), no pasa inadvertido para esta Sala Superior, el hecho de que, como lo afirman los recurrentes, la responsable argumenta que la firma del acuerdo con la Cámara de la Industria de Radio y Televisión, dejó sin materia el procedimiento especial sancionador cuya resolución se combate en esta instancia.
En efecto, dentro del considerando segundo del acuerdo combatido, la responsable establece que:
“…De la lectura de los párrafos antes citados, se deduce que el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, celebraron un acuerdo de voluntades por medio del cual los concesionarios asumieron la obligación de no agrupar promocionales en un solo corte. Es decir, no transmitir los mensajes correspondientes a los partidos políticos y a las autoridades electorales en un solo bloque por hora de transmisión.
Asimismo, los concesionarios adscritos a la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión se obligan a colaborar con el Instituto Federal Electoral con el objeto de que la transmisión de promocionales cumpla con sus objetivos legales.
En este tenor, debe atenderse también al hecho de que con inmediata posterioridad a la celebración del acuerdo antes señalado, de manera tal que la situación denunciada por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos como presumiblemente violatoria de la normatividad electoral federal, ha cesado al momento de emitirse la presente resolución.
Este suceso reviste la naturaleza de hecho notorio y por dicha razón no es objeto de prueba, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en su artículo 15, párrafo 1 que ordena:
“art. 15.- Son objeto de prueba los hechos controvertibles. No lo será el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos”.
Bajo esta lógica, se actualiza el supuesto previsto por el artículo 32, párrafo primero del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, toda vez que el presente litigio ha quedado sin materia, en tanto que las partes del mismo han celebrado un acto mediante el cual ha cesado de inmediato la conducta posiblemente violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales…”
De la transcripción anterior, es dable sostener que la responsable sobreseyó el procedimiento de mérito, al considerar que se celebró un acto mediante el cual, en su concepto, cesó de inmediato la conducta que, posiblemente, hubiera resultado violatoria de la normatividad electoral.
No obstante lo anterior, conviene tener presente que en relación con este tema, esta Sala Superior ha sostenido a lo largo de distintas ejecutorias que la causal de improcedencia de mérito se actualiza cuando la autoridad responsable del acto o resolución impugnado lo modifique o revoque, de manera que el medio de impugnación respectivo quede totalmente sin materia, antes de que se dicte resolución o sentencia.
En efecto, sobre este tema se ha dicho que la causa de improcedencia invocada por la responsable contiene dos elementos, a saber:
a) Que la autoridad responsable del acto o resolución impugnado lo modifique o revoque y
b) Que tal decisión genere como efecto, que el medio de impugnación quede totalmente sin materia, antes de que se dicte la resolución o sentencia.
El primer elemento ha sido considerado como instrumental, mientras que el segundo se estima determinante y sustancial.
Lo anterior, toda vez que la revocación o modificación del acto o resolución impugnado es el medio por el cual queda sin materia, pero lo que produce en realidad la improcedencia es, precisamente, esa falta de materia, la cual puede tener su origen en otras situaciones distintas a la modificación o revocación del acto o resolución impugnada.
Esto, porque el presupuesto indispensable para todo proceso jurisdiccional contencioso está constituido por la existencia y subsistencia de un litigio entre las partes, pues cuando éste cesa, desaparece o se extingue, la controversia queda sin materia y, por tanto, ya no tiene objeto alguno continuar con el procedimiento atinente, ante lo cual procede darlo por concluido sin entrar al fondo de los intereses litigiosos, mediante una resolución de desechamiento, cuando esa situación se presenta antes de la admisión de la demanda, o de sobreseimiento, si ocurre después.
Así las cosas, como se ve, la razón de ser de la causa de improcedencia en comento se localiza, precisamente, en que al faltar la materia del proceso se vuelve ociosa y completamente innecesaria su continuación.
En el caso, la responsable afirma en la resolución controvertida que el procedimiento especial de mérito quedó totalmente sin materia, antes de que se dictara la resolución correspondiente, pues se celebró un acto mediante el cual, en su concepto, cesó de inmediato la conducta denunciada.
Sin embargo, esta instancia jurisdiccional considera que la autoridad administrativa electoral federal parte de una premisa incorrecta en su razonamiento, lo que la condujo a construir indebidamente una causal de improcedencia que la llevó a emitir la resolución combatida.
Esto, en atención a que es insoslayable el hecho de que, según se hace constar en las páginas doce y trece de la propia determinación reclamada, la conducta denunciada consistió, en esencia, en que durante el periodo que va del treinta y uno de enero al primero de febrero de este año, Televimex S.A. de C.V., al parecer, omitió transmitir los promocionales a que constitucional y legalmente tienen derecho los partidos políticos, y que le fueron notificados, en la forma en que prevé la pauta respectiva.
Así las cosas, es evidente, en primer lugar, que la conducta denunciada aconteció en fechas específicas y, por tanto, no pudo haber cesado al haberse firmado, en fecha posterior, unas bases de colaboración, porque en realidad según la propia denuncia, la conducta atribuida a Televimex, S.A. de C.V., cesó desde el primero de febrero de dos mil nueve, y no en virtud del convenio de colaboración celebrado diez días después.
Además, porque en el supuesto más favorable para la argumentación de la responsable, las bases aludidas únicamente servirían para prevenir que la conducta denunciada no volviera a repetirse, pero en modo alguno podrían contar con efectos retroactivos que hicieran cesar o dejaran sin materia los actos que se estimaron violatorios de la normativa electoral.
Esto, puesto que en todo caso, el hecho de que se detenga la conducta denunciada o se pacte mediante un acuerdo de voluntades, el no volver a desplegarla o a llevarla a cabo, no es suficiente para considerar que el motivo de la denuncia ha cesado, pues lo que se investiga, por parte de la autoridad, es si la conducta denunciada puede constituir una infracción a las disposiciones de carácter electoral, situación que en caso de actualizarse, deberá traer aparejada la sanción que en Derecho corresponda.
En todo caso, si la conducta se encuentra vigente o no, o bien, si el denunciado decide detener la misma, será materia de análisis en cuanto a la sanción que se imponga.
Además de lo anterior, debe destacarse que es un hecho notorio, invocable en términos de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que en la sesión pública de esta fecha se resolvió el diverso recurso de apelación identificado con la clave de expediente SUP-RAP-26/2009, en el que el Partido Socialdemócrata controvirtió las bases de colaboración aludidas, mismas que fueron revocadas.
En esta tesitura, es claro que, en apoyo a lo que se señaló con anterioridad, las bases de mérito no pueden servir como fundamento del sobreseimiento combatido en esta instancia, pues en términos de lo razonado en la resolución a la que se ha hecho mención, las mismas fueron revocadas.
En virtud de lo anterior, como se adelantó, los argumentos que sobre el particular formulan los impetrantes, devienen fundados.
Por último, en su tercer motivo de inconformidad, los accionantes refieren que la responsable incurre en una falta de congruencia, al considerar que en el asunto en cuestión era aplicable el principio de intervención mínima, y que no todas las conductas violatorias de la ley implican la intervención y sanción de la autoridad.
Resulta fundado el agravio en comento.
En su resolución, la responsable estableció que a fin de fortalecer su conclusión relativa a la falta de materia de la denuncia presentada contra Televimex S.A. de C.V., resultaba aplicable mutatis mutandi la tesis relevante de este órgano jurisdiccional, que lleva por rubro “NORMATIVA PARTIDARIA. SU VIOLACIÓN NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN”.
En sus consideraciones, establece que de conformidad con la tesis en comento, los sistemas punitivos constituyen una ultima ratio en aplicación al principio de intervención mínima y, por lo tanto, los órganos del Estado deben de sancionar aquellas conductas que efectivamente lesionen el bien jurídicamente protegido.
Por lo que, en su concepto, el que el derecho electoral tenga como propósito proteger determinados bienes jurídicos, no significa que todos ellos deban ser protegidos por medios sancionatorios, ni tampoco que todo ataque a los mismos, necesariamente, termine con la intervención coactiva de la autoridad administrativa electoral.
En esa tesitura, el órgano responsable estableció que al existir un acuerdo de voluntades suscrito entre el Instituto Federal Electoral y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, la conducta que pudiera estimarse violatoria del artículo 350 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, quedaba sin materia, al haber cesado el litigio.
Ahora bien, lo fundado de las aseveraciones de los incoantes estriba en que la tesis que utiliza la responsable a fin de reforzar sus argumentaciones, no es aplicable, como pretende utilizarse, al caso concreto.
En efecto, la tesis en comento establece que para la tipificación de una falta o infracción administrativa-electoral, deben considerarse tres aspectos primordialmente, a saber:
a) Su relevancia en el orden jurídico;
b) La gravedad de la conducta, y
c) Los bienes jurídicos que se afecten o lesionen.
En esa tesitura, en tal criterio se establece que, si el quebranto jurídico es mínimo, irrelevante, o no lesiona los bienes jurídicos que se tutelan, no debe sancionarse al sujeto infractor.
La justificación argumentativa de lo precedente, se encuentra ligada a que las técnicas represoras o sancionadoras (penales o administrativas) tienen como objetivo primordial la protección de bienes jurídicos esenciales o importantes para la convivencia humana.
En dicha tesitura, la tesis en comento establece que los sistemas punitivos en alusión, representan un recurso de ultima ratio (principio de intervención mínima), ya que involucran sanciones privativas de derechos, por lo que, antes de acudir al expediente sancionador, se deben agotar otros medios jurídicos con consecuencias o efectos menos drásticos o graves (principio de subsidiariedad), como ocurre con las vías internas partidarias o los procesos jurisdiccionales con los que se pueda modificar, anular o revocar el acto partidario irregular.
Asimismo, construye el razonamiento en el sentido de que deben existir ciertas limitaciones a la potestad punitiva del Estado y, en particular, a la potestad sancionadora de la administración, como sería el principio de necesidad, el cual consiste en que la intervención punitiva del Estado constituye un recurso último que no debe utilizarse para sancionar infracciones fútiles o vanas, sino sólo aquellos comportamientos realmente lesivos que dañen el tejido social.
Ahora bien, como puede observarse, la tesis aludida por la responsable se encuentra construida, argumentativamente, dentro del ámbito del análisis de fondo de la conducta denunciada y, consecuentemente, lo erróneo de la actuación de la responsable consiste en que, indebidamente, trata de aplicarla, mutatis mutandis, como un elemento argumentativo a partir del cual sostiene el sobreseimiento impugnado.
En efecto, como se ha establecido con antelación, los elementos necesarios para imponer una falta o infracción administrativa-electoral, se delimitan en tres condiciones: su relevancia en el orden jurídico, la gravedad de la conducta, y los bienes jurídicos que se afecten o lesionen.
Para estar en aptitud de dilucidar la actualización o no de los elementos referidos, es requisito indispensable realizar el estudio de fondo de la cuestión planteada.
Así las cosas, a efecto de aplicar correctamente el principio de intervención mínima en el caso concreto, resultaba indispensable que la responsable entrara al fondo de la cuestión planteada y, por tanto, no es dable invocar este razonamiento como apoyo o causa sustancial del sobreseimiento combatido.
Lo anterior, toda vez que para la actualización del mismo, era indispensable valorar y estudiar los argumentos planteados por quien solicitó el inicio del procedimiento sancionador a efecto de determinar: i) la actualización de la conducta; ii) si la misma resultaba violatoria de la normatividad electoral, y iii) la magnitud de la infracción.
Esto, pues sólo así hubiera sido posible que la responsable tomara en consideración los elementos de los que habla la tesis que invoca (relevancia en el orden jurídico, la gravedad de la conducta, y los bienes jurídicos que se afecten o lesionen), a efecto de ponderar la utilidad de la imposición de una sanción.
No obstante lo mencionado, la responsable invoca el principio de intervención mínima como elemento fundante del sobreseimiento controvertido, lo que resulta un contrasentido respecto al postulado que estable tal principio.
En esa tesitura, es claro que era indispensable realizar el estudio de fondo de la conducta denunciada, a efecto de establecer si la tesis y el principio resultaban aplicables al caso concreto.
Por tanto, es claro que la actuación de la responsable es contraria a lo establecido con anterioridad y, consecuentemente, como se adelanto, el motivo de disenso debe tenerse como fundado.
Así las cosas, en términos de lo razonado en el cuerpo de la presente ejecutoria, lo procedente es revocar la resolución impugnada para el efecto de que el Consejo General del Instituto Federal Electoral se pronuncie sobre el fondo de la queja planteada.
Para tal efecto, debe tenerse presente el contenido del artículo 370, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, mismo que rige la etapa de resolución en tratándose del procedimiento especial sancionador, que es del tenor siguiente:
“Artículo 370.
1. Celebrada la audiencia, la Secretaría deberá formular un proyecto de resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes y lo presentará ante el consejero presidente, para que éste convoque a los miembros del Consejo General a una sesión que deberá celebrarse, a más tardar, dentro de las veinticuatro horas posteriores a la entrega del citado proyecto.”
Ahora bien, como en el presente caso se han desahogado todas y cada una de las etapas del procedimiento especial sancionador incoado contra Televimex S.A. de C.V., situación que se desprende del resultando IX de la resolución que se impugna, lo procedente es que el Secretario del Consejo General formule el proyecto de fondo dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, toda vez que, se insiste, la audiencia a que se refiere el numeral antes transcrito ha sido celebrada.
Dicho proyecto deberá ser presentado al consejero presidente del órgano superior de dirección del citado Instituto a efecto de que éste dé cumplimiento al referido artículo 370 del código federal comicial in fine.
De todo lo anterior, deberá darse aviso por escrito a esta Sala Superior, dentro de las veinticuatro horas siguientes, a efecto de corroborar el cumplimiento de este fallo.
En mérito de lo señalado con anterioridad, se hace innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad hechos valer por los apelantes, dado que en nada cambiaría el sentido de la presente resolución.
Por lo expuesto y fundado, se
PRIMERO. Se acumula el recurso de apelación SUP-RAP-29/2009, al diverso recurso SUP-RAP-28/2009.
Consecuentemente, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos del recurso acumulado.
SEGUNDO. Se revoca la resolución CG44/2009 emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, relacionada con el procedimiento especial sancionador instaurado contra Televimex S.A de C.V. por hechos que constituyen probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/CG/009/2009.
Lo anterior, para el efecto de que, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, el Secretario del Consejo General formule el proyecto de fondo respectivo, que deberá ser presentado al consejero presidente del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral para que éste dé cumplimiento al artículo 370 del código federal comicial in fine.
De lo anterior, deberá darse aviso por escrito a esta Sala Superior, dentro de las veinticuatro horas siguientes.
NOTIFÍQUESE. Personalmente, a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, así como al tercero interesado, en los domicilios respectivos señalados en autos; por oficio, con copia certificada de la presente resolución, al Consejo General del Instituto Federal Electoral y, por estrados, a los demás interesados.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 26, 27 y 28 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese este expediente como asunto concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Subsecretario General de Acuerdos autoriza y da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARIA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
MAGISTRADO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
| MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ |
SUBSECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
RAFAEL ELIZONDO GASPERÍN